REPRESAS Y AUDIENCIA PÚBLICA. CRITERIOS SOBRE INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN

• En los próximos días se realizará la audiencia pública en el Congreso de la Nación por las represas de Santa Cruz.
• El Principio 10 de la Declaración de Río señala que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados.
• Debido a que Argentina carece de una de una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, se deben plantear algunos criterios para que el goce de los derechos a un ambiente sano y a la información y participación, sea efectivo.
• La audiencia pública debe ser entendida como una importante oportunidad para las autoridades y para la ciudadanía, ya que aporta a la calidad y racionalidad de las decisiones públicas.

Por Carina Quispe  @lexambiental

Teniendo en cuenta el procedimiento que necesariamente debe realizar el Estado Nacional en vínculo a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de las represas Kirchner y Cepernic proyectadas para la Provincia de Santa Cruz, puede ser útil para todos, gobierno y ciudadanía, abordar algunos puntos relevantes que se relacionan con dicho procedimiento, y especialmente con la audiencia pública.

Este abordaje es necesario toda vez que, al carecer nuestro país de una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de EIA, algunos aspectos esenciales de la audiencia relacionados con el acceso a la información y a la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas, deben ser claramente establecidos, en sintonía con la normativa ambiental vigente.

El Principio 10 de la Declaración de Río[1], que cumple un cuarto de siglo, se encuentra plenamente vigente y se vuelve fundamental como idea rectora en procesos como el que nos ocupa:  “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”

Los tres accesos que el mismo reconoce (a la información, la participación y la justicia ambiental) se encuentran incorporados al derecho positivo argentino, especialmente a través de la Ley General del Ambiente (LGA). En efecto, y como anticipamos anteriormente[2], la LGA en su art. 18 establece de modo expreso que las autoridades tienen la obligación de informar sobre el estado del ambiente y sobre los posibles efectos de las actividades proyectadas. Agrega además, que toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos relacionado con la protección ambiental, que sean de alcance general (art. 19) y que la participación deberá asegurarse en el procedimiento de EIA.

Ahora bien, frente a la carencia, como decíamos, de una ley de EIA de presupuestos mínimos de protección ambiental, es posible plantear algunos criterios para que el goce de los derechos a un ambiente sano, y a la información y participación, sea efectivo, teniendo en cuenta que en muchos casos las decisiones que hacen a la forma de los procedimientos, pueden afectar el fondo.

En efecto, sin información completa, actualizada, veraz y oportuna, es decir, disponible con suficiente antelación a la instancia de participación, ésta última se torna totalmente ineficiente.

Sin in información, la ciudadanía no podrá opinar con certeza ni responsablemente sobre los impactos positivos o negativos de la obra que se pretende autorizar, y ello es perjudicial para todos.

Dado que no existe regulación para las audiencias públicas a realizarse con motivo de la aplicación de la Ley 23.879 de obras hidráulicas, es necesario analizar si existen normas que puedan aplicarse de modo análogo, o que puedan servir de base para la elaboración de nuevas normas. Allí surgen, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado de la Nación, las normas contenidas en los respectivos Reglamentos que, como veremos, o tienen poco desarrollo o no cubren los aspectos a tener en cuenta en una audiencia pública destinada a cubrir la participación que requiere un procedimiento de EIA.  Evidentemente, no es lo mismo una audiencia pública que se celebra para aumentar una tarifa o cambiar el nombre de una plaza, que aquella destinada a la construcción de una represa.

El Reglamento de la Cámara de Diputados[3] establece que las comisiones podrán realizar audiencias públicas y abrir foros y videochat de debates virtuales con la finalidad de conocer la opinión de la ciudadanía en general, personas jurídicas y de carácter público o privado y organizaciones de la comunidad, sobre materias de su competencia, y agrega que las mismas se regirán por los principios de simplicidad, oralidad, informalismo, participación y economía procesal.

Asimismo, añade que serán las autoridades de la comisión quienes fijarán los requisitos de acreditación y modalidad de intervención de los participantes a la audiencia, los cuales deberán expresarse en el texto de la convocatoria. También se establece que la versión taquigráfica de la audiencia estará a disposición del público, y deberá ser dada a publicidad por la comisión cabecera del tema bajo análisis, que se determinará el lugar para la realización de audiencia pública y que la Cámara cubrirá los gastos de publicación de la convocatoria en dos de los diarios de mayor circulación en el país, o bien en la publicación que corresponda según la materia de la audiencia pública.

De modo coherente con la naturaleza jurídica de la audiencia pública, el Reglamento expresa que las opiniones de los participantes y las conclusiones a las que se arribe como producto de estas actividades no serán vinculantes, pero que deberán ser recibidas formalmente por la comisión e incluidas como antecedentes en el orden del día correspondiente al expediente por el cual tramita el asunto para el cual la audiencia fue convocada.[4]

Por su parte, el Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación[5] también regula las audiencias públicas, estableciendo la facultad de las comisiones de convocarlas cuando deban considerar proyectos o asuntos de trascendencia pública. Define a la audiencia pública como la instancia de participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisión legislativa, en la cual se habilita un espacio para que todas las personas u organismos no gubernamentales que puedan verse afectados, o tengan un interés particular, expresen su opinión.

Expresamente se consigna la utilidad de la instancia participativa que servirá para que la comisión encargada del estudio de un asunto o proyecto acceda a las distintas opiniones sobre el tema, en forma simultánea y en pie de igualdad, a través del contacto directo con los interesados. Se agrega la potestad de convocar a expertos a fin de facilitar la comprensión, desarrollo y evaluación de los temas en tratamiento.

Si bien el Reglamento del Senado desarrolla de forma más exhaustiva los diversos aspectos de la audiencia pública que el Reglamento  de la Cámara Baja, aún plantea determinados límites que no se condicen con un procedimiento de EIA. Ello se verifica, por ejemplo, en el medio de publicación de la convocatoria (en dos diarios nacionales “de ser posible”), el plazo entre esta y la realización de la audiencia (al menos de 15 días corridos) y el plazo de registro de los participantes (sólo de 12 días)[6].

Sumado a la inexistencia de un régimen especial, tampoco existe una regulación única para el desarrollo de audiencias públicas a convocarse de manera conjunta por comisiones de ambas cámaras, lo cual debería ocurrir, conforme la Ley 23.879 –y la manda judicial existente- que expresa que la audiencia deberá celebrarse en el Congreso de la Nación, y que el informe deberá realizarse por los legisladores de ambas cámaras de las comisiones intervinientes.

Es decir que para cumplir la exigencia de la Ley de Obras Hidráulicas, hay al menos tres caminos que podrían recorrerse: a) aprobar una ley de presupuestos mínimos de EIA (existe un proyecto vigente en la Cámara de Diputados)[7], b) reglamentar la Ley 23.879 y c) dictar un reglamento en el Congreso que aplique especialmente a la celebración de audiencias públicas para la evaluación de las consecuencias ambientales de las obras hidráulicas.  En los dos últimos casos, la nueva norma podría recoger los principios establecidos en los reglamentos ya existentes en las Cámaras, realizar un desarrollo específico en relación a la ley citada, y principalmente abrevar en la Constitución Nacional y la LGA, recurriendo a la doctrina y al derecho comparado, a falta de ley nacional.

Check List para la Audiencia Pública

Con el ánimo de listar los principales aspectos de forma que podrían condicionar el fondo de la cuestión a discernir, señalamos que:

1. Es necesario definir a cargo de qué comisiones quedará la realización de la audiencia y la elaboración del informe posterior. Prima facie, serán las comisiones de ambiente y energía de ambas cámaras las habilitadas para intervenir, conforme sus competencias.

2. Es preciso llegar a la audiencia con la convocatoria efectuada, el Orden del Día y el reglamento que la regirá.

3. El reglamento debe incorporar los principios de igualdad, publicidad, oralidad, informalismo, participación, gratuidad y economía procesal. Estos principios deberán ejercerse de modo concreto por las autoridades de la audiencia, que velarán para que la participación resulte lo más amplia posible, lo que es propio de un Estado democrático. Así, el reglamento debería prever la mayor apertura para admitir como orador a cualquier parte interesada[8], la participación de personas no registradas, y asimismo la admisión de presentaciones escritas durante la audiencia y, en su caso, posteriormente.

4. Es necesario realizar una amplia convocatoria a la audiencia pública, explicitando la fecha, hora y lugar de realización[9], así como los requisitos y plazos para inscribirse como orador. Como se dijo, el Reglamento del Senado incluye estas cuestiones, pero no con la amplitud y criterios que demanda un procedimiento de EIA. En la EIA, esta convocatoria se efectúa normalmente por canales de difusión masiva, siendo usual que se exija la prensa escrita (dos diarios de gran circulación), pero tratándose de obras que tendrán impacto tanto en el ámbito nacional como en territorio provincial, habrá que considerar la prensa de ambos niveles. La doctrina y el derecho comparado requieren su difusión por otras vías, tales como radio, televisión, sitios de internet.

5. La información que debe estar disponible para la ciudadanía es, como mínimo, el EIA y el dictamen técnico, elaborado por las autoridades ministeriales correspondientes, en este caso, Ambiente y Energía. Señalamos, sin embargo, que podría requerirse el expediente administrativo completo, dado que las diferentes intervenciones en el mismo, los informes y opiniones vertidos darán sin duda una visión más amplia sobre los impactos de las obras proyectadas. También es necesario señalar aquí que la doctrina y el derecho comparado suelen requerir un documento de síntesis y uno de divulgación (que en la legislación europea se conoce como documento no técnico), lo que facilita la comprensión de la problemática para el ciudadano común[10].

6. La información citada debe estar disponible al menos entre 30 y 40 días antes de la fecha fijada para la realización de la audiencia[11]. Un plazo menor implicaría para muchos la imposibilidad de acceder a la información o no contar con el tiempo suficiente para analizarla. Desde luego, se justifican plazos mayores dependiendo de la envergadura de los proyectos, su complejidad y extensión geográfica.

7. La información puede ser requerida por cualquier persona, en soporte papel o digital, a su cargo, y es necesario estar preparados para esta posibilidad, aunque el volumen de la documentación podría ameritar la decisión de entregarla sólo en soporte digital, dejando a criterio de la autoridad convocante la consideración de excepciones.

8. Dado que las obras proyectadas afectarán especialmente el territorio provincial, es importante prever mecanismos para la participación de la ciudadanía asentada en dicho territorio. Ello puede tener lugar a través de la transmisión y conexión en vivo de la audiencia a fin de que puedan incluirse los oradores locales, o puede llevarse a cabo mediante la realización de una audiencia en territorio provincial, con presencia de los legisladores nacionales de las comisiones respectivas, cuyas intervenciones se sumarían a la audiencia que tendrá lugar en Buenos Aires. La versión taquigráfica, grabación o filmación que se haya efectuado, deberá remitirse al expediente por el cual tramita la Evaluación de Impacto Ambiental, junto al informe a elaborarse por el Congreso.

9. Debe preverse la participación de instructores o moderadores de la audiencia (ello se contempla en el Reglamento del Senado), la presentación de los estudios realizados y la participación de los funcionarios involucrados en la elaboración del dictamen técnico. Asimismo, puede incluirse la participación de expertos, lo cual es altamente recomendable para el análisis de cuestiones técnicas, como en el caso que nos ocupa.

10. Al finalizar la audiencia pública, las autoridades deberán explicitar si existirán otras audiencias, y el plazo en el que producirán el informe requerido por la Ley 23.789.

Por último,  a la hora de encarar esta tarea de organización de la audiencia pública, es clave recordar que la misma debe ser entendida como una importante oportunidad para las autoridades y para la ciudadanía, que aporta a la calidad y racionalidad de las decisiones públicas. Transparenta el proceso de una decisión, que a partir de la audiencia será más informada, en la medida en que permite abordar el conocimiento teórico y la experiencia práctica sobre la cuestión a decidir.

La responsabilidad de las autoridades legislativas es, de momento, realizar la audiencia teniendo en cuenta las condiciones preparatorias apuntadas. Posteriormente, deberá elaborar un informe que considere las opiniones vertidas y cuya calidad y profundidad pueda contribuir a una decisión racional y fundamentada.

No se trata de una formalidad, sino de una de instancia clave en la integración de una decisión pública con impactos ambientales, sociales y económicos, en algunos casos, irreversibles.

 

[1] La Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo es producto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que tuvo lugar en Río de Janeiro en el año 1992. Constituye uno de los documentos de soft law más relevantes de las últimas décadas. Sus principios integran diversos convenios internacionales y han sido receptados por numerosos países en su derecho ambiental interno.  http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm

[2] Ver el análisis realizado en https://puntoverdeblog.net/2017/05/15/represas-evaluacion-de-impacto-ambiental-de-las-obras-hidraulicas/

[3] Reglamento HCDN, Artículo 114 bis.

[4] Existe también en la Cámara de Diputados un reglamento de audiencias públicas que se fijó para la modificación del Código Procesal Penal de la Nación[4], que reitera la garantía de respeto por los principios mencionados más arriba y que aborda aspectos específicos de la organización de la audiencia, entre ellos, la definición de sus autoridades, inscripción de los participantes, orden y tiempo de la alocución y normas para la presentación de informes. Este reglamento es interesante en orden al tema que nos ocupa, ya que establece expresamente criterios que tienden al cumplimiento de los principios enunciados, como la responsabilidad de la autoridad convocante de garantizar la intervención de todos los participantes y mantener su imparcialidad,  absteniéndose de valorar las opiniones y propuestas presentadas. Reitera el carácter consultivo de la audiencia y la obligación de remitir a todos los miembros de la comisión las conclusiones de la misma. Ver en http://clpenal.hcdn.gob.ar/reglamento.html

[5] Reglamento HSN, Artículo 99.

[6] Reglamento HSN, arts. 114 y 116.

[7] Proyecto del Diputado Nacional Juan Carlos Villalonga (5996-D-2016)

[8] Fundación Ambiente y Recursos Naturales trabaja el tema de la información y la participación pública en materia ambiental, desde sus inicios. Una muy vigente publicación “Participación Pública y Autonomía Municipal – Provincia de Buenos Aires” – FARN, 2001, realiza una enumeración de las personas que, genéricamente, estarían habilitadas a participar: cualquier persona afectada directa o indirectamente en su propiedad, salud o calidad de vida; toda persona con ciudadanía o residencia en el lugar donde se celebre la audiencia; organizaciones no gubernamentales cuyo objeto social contempla el tema a tratarse; entidades técnicas, asociaciones profesionales y empresarias; autoridades públicas de otras jurisdicciones potencialmente afectadas por la propuesta en cuestión; defensorías del pueblo; ministerio público.

[9] Un aspecto no menor es la decisión del día y horario para la realización de la audiencia pública, teniendo en cuenta que gran parte de las personas que podrían asistir deben cumplir con su jornada laboral. Una posibilidad es fijarla en días no hábiles, de manera de facilitar la participación.

[10] Un capítulo aparte merecería la presencia de pueblos originarios en el área de impacto, tanto en lo que respecta al modo de la convocatoria, como a la traducción de documentos y, en general, al cumplimiento del Convenio 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, ratificado por nuestro país en el año 2000.

[11] La norma española, por ejemplo, establece un plazo no inferior a treinta días.  http://www.mapama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/evaluacion-ambiental/Ley__21_2013_de_Evaluacion_Ambiental_tcm7-309722.pdf