Por Consuelo Bilbao
En noviembre de 2020, la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados de la Nación aprobó por unanimidad el proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos de Reducción Progresiva de la Utilización de Productos Plásticos de un Solo Uso; un dictamen unificado entre las diferentes iniciativas relativas a la prohibición de estos ítems presentados en la cámara baja.[1]
El proyecto, que fue girado a la Comisión de Industria para su correspondiente tratamiento, pretende regular sobre la contaminación plástica, una problemática cada vez más acuciante que requiere de políticas urgentes destinadas a disminuir su uso. Sin embargo, la urgencia no justifica la aprobación de leyes sin un debido análisis de contexto y sin una evaluación de su viabilidad, para evitar regulaciones inaplicables que terminan desgastando la institucionalidad ambiental y generando inequidades. La transición hacia un sistema productivo sustentable debe contemplar sus tres dimensiones: la ambiental, la social y la económica.
El núcleo de la contaminación plástica lo representan los plásticos de un solo uso, principalmente envases y embalajes que son descartados después del primer y único uso. Son aquellos productos que se convierten en basura rápidamente. Se estima que un 30% del peso y el 60% del volumen de la basura domiciliaria corresponde a envases. En el mundo se vienen implementado diferentes planes y estrategias para disminuir la contaminación plástica que, si bien contemplan una amplia batería de medidas, podemos agruparlas bajo dos ejes normativos, que se complementan y suelen aplicarse de forma conjunta:
a) regulaciones para los plásticos descartables principalmente envases y embalajes que promuevan la prevención en la generación, su recuperación y reciclado, bajo el principio de responsabilidad extendida del productor – REP.
b) la eliminación progresiva de la producción y consumo de plásticos de un solo uso, generalmente para aquellos que no son alcanzados por la REP.
La regulación bajo el principio REP traslada la responsabilidad legal y económica de la gestión de los residuos de envases desde el Estado hacia las marcas envasadoras que los introducen en el mercado. Esto implica que, quienes hacen un negocio introduciendo toneladas de productos envasados al mercado, incluyan entre sus costos la gestión de los residuos que generan. Este principio se basa en la prevención, más allá de la equidad económica en la gestión de la basura dado que, si las empresas que ingresan miles de envases por día al mercado tienen que pagar por cada residuo que generan, buscarán la forma más adecuada para disminuir ese costo. En otras palabras, busca minimizar la generación indiscriminada de basura. El productor es el actor clave del sistema porque, más allá de las necesidades para garantizar la calidad del contenido de su producto (aguas, gaseosas, alimentos, artículos de higiene, etc.), es quien diseña las estrategias de marketing y comercialización del bien que luego impactarán en la generación de los residuos.
Respecto a la eliminación progresiva de plásticos de un solo uso, otras normativas en el mundo como la Directiva (UE) 2019/904 han comenzado a prohibir ciertos productos. Son aquellos que ya cuentan con alternativas adecuadas y ambientalmente aptas y/o la viabilidad de cambiar el modelo de consumo en un plazo determinado. Entre estos productos podemos mencionar: bastones de algodón, cubiertos, platos, sorbetes, vasos de poliestireno expandido; recipientes de comida rápida de poliestireno expandido, revolvedores de bebidas y algunas bolsas de forma progresiva.
Sobre el dictamen de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente
El dictamen alcanzado, a pesar de tener como objeto el establecimiento de presupuestos mínimos de protección ambiental para la regulación, reducción, sustitución y prohibición de manera progresiva de productos plásticos de un sólo uso, solo apunta a las prohibiciones y, en menor medida, a la regulación y/o gestión de los productos de consumo masivo, como el etiquetado para pañales y apósitos. Sin embargo, no estable el principio REP para ningún producto, un aspecto central para la prevención de la generación y complementario a las prohibiciones[2].
Se establece así la prohibición de la importación de insumos en el plazo de 1 año y la prohibición de la producción, comercialización e importación en el plazo de 3 años para los productos que indicamos a continuación. Además, se prohíbe de forma inmediata el uso de estos productos en el Sistema de Áreas Protegidas -Parques Naturales.
“a) Bolsas plásticas no reutilizables: Todas las bolsas de polietileno, polipropileno u otro material plástico derivado de hidrocarburos, no-biodegradables, livianas, con un espesor menor a cincuenta (50) micrones, tipo camiseta y tipo rectas, conocidas también como “de arranque…”… “b) Vajilla y utensilios plásticos no-biodegradables, de un sólo uso para el consumo o traslado de alimentos y/o bebidas: platos, bandejas, tazas, vasos, recipientes alimentarios y sus accesorios, cubiertos, sorbetes, bombillas, revolvedores, pitillos, soportes de plástico utilizados para el consumo de helados tipo “palito” y palillos de plástico. Quedarán alcanzadas también la vajilla y utensilios denominados oxodegradables;” … “c) Varillas de plástico no-biodegradable: destinadas a ser adheridas o utilizadas como soporte de objetos descartables como globos entre otros…” … “d) Los hisopos realizados con plástico no biodegradable…” … “e) Envoltorios de plástico: utilizados para el transporte o entrega de diarios, revistas, facturas, recibos y otros objetos similares, que no sean parte de la presentación del producto.”
El primer aspecto a señalar es el carácter difuso del objeto que se pretende regular. Específicamente, el Art. 4 inciso b del dictamen refiere a vajilla y utensilios para trasladar alimentos, entre los cuales se agregan bandejas, recipientes alimentarios y sus accesorios. No obstante, no se dan especificaciones ni se recorta el universo alcanzando; por ende, no sabemos si se trata de bandejas y recipientes de comida rápida o para consumir en el lugar de la venta del producto u otro tipo de uso que clarifique el objeto regulado, tampoco se hace distinción de polímeros.
En el articulado de definiciones (Art.3) no se identifica ni se describe con precisión el tipo de utensilios, recipientes y bandejas alimentarias, lo que permitiría distinguirlos de otros tipos de envases que también son bandejas y son usados para el traslado de alimentos. De esta forma, el impacto de la prohibición sobre la industria alimentaria alcanzaría un universo de productos tan amplio que su sustitución no podría resolverse en solo tres años. La ausencia de producción local de recipientes biodegradables y su disponibilidad en cantidad masiva en el mercado local, como así también los altos costos comparativos con los recipientes que se usan actualmente, son algunos de los inconvenientes que nos encontramos al regular en estos plazos y con este universo de productos.
A su vez, esta regulación generará una inequidad comercial debido a la inexistencia de regulación con principio REP para ciertos productos, dado que existen grandes marcas que introducen toneladas de plástico de forma diaria al mercado y no pagan nada para su gestión (botellas para aguas y gaseosas, envases de productos lácteos, envases para productos de cosmética y limpieza, entre otros), mientras que con esta posible normativa pequeños emprendimientos, como una pollería y/o panadería que envasan sus productos en una bandeja plástica, no tiene otra opción que competir con un envase biodegradable más costoso.
La Unión Europea, región que se ha posicionado a la vanguardia de las políticas ambientales y que tiene un contexto socioeconómico más favorable para llevar adelante transformaciones, ha adoptado un marco regulatorio más moderado en materia de prohibiciones de plásticos que la que pretende regular el dictamen. Y esto no tiene que ver, necesariamente, con mirar para otro lado respecto del problema de la contaminación por plásticos, sino con la viabilidad de las regulaciones sancionadas.
Por un lado, existe allí un conjunto de medidas complementarias y preventivas que introducen el principio REP para las colillas de cigarrillo, apósitos femeninos, determinados tipos de bolsas y redes de pesca. A su vez, cuenta con esquemas REP desde fines de los 90 y una directiva marco para los envases plásticos de un solo uso desde 2004. No obstante, van mejorando y avanzando progresivamente en la regulación, con el fin de exigir y aumentar los plazos obligatorios de introducción de materia prima reciclada en los envases; de esta forma se estimulan el consumo del reciclable.
Por otro lado, y más recientemente, se avanzó con prohibiciones de algunos productos plásticos de un solo uso. Sin embargo, se discriminan las prohibiciones por tipo de polímero. Por ejemplo, para recipientes de alimentos solo se contemplan los que tengan como destino la comida rápida y exclusivamente aquellos de poliestireno expandido; mientras que para el resto de los materiales de recipientes de comida rápida se deberá establecer un plan de acción para su reducción. Entre las acciones se prevé medir la producción real existente de esos productos, no ofrecerlos a la vista gratuitamente, etc.
Otro aspecto de difícil aplicación de la norma dentro de los plazos estipulados es la prohibición de las bolsas de arranque, aquellas que se usan en las verdulerías, carnicerías, pescadería, etc. Estos ítems se entregan prácticamente en todo comercio, por lo cual el impacto de su prohibición a nivel nacional resulta ser a gran escala.
A diferencia de las bolsas de supermercado que pueden ser suplidas con las de tela o el changuito, la alternativa para la bolsa de arranque de productos que despidan líquidos es la biodegradable, cuya fabricación local es muy escasa y, al igual que los recipientes, su costo en el mercado es mucho más elevado. En este sentido, el ritmo y plazo de las prohibiciones debería estar acompañado por regímenes de promoción para la producción de biomateriales, con el fin de que exista disponibilidad en el mercado en cantidades y precios accesibles para cuando deban ser sustituidos los plásticos.
La norma europea que hemos tomado de referencia establece el principio REP para algunas bolsas (mayor a 50 micrones), prohíbe otras y en algunos casos prohíbe la entrega gratuita por un tiempo determinado. A su vez, las bolas de menos de 15 micrones para pescados y carnes tienen plazos más extensos (6 años) para su prohibición.
Por otra parte, el dictamen establece una cantidad de prohibiciones que parece más realista, dado que pueden tener fácil reemplazo y su eliminación no resulta tan compleja: varillas de plástico no-biodegradable; hisopos realizados con plástico no biodegradable; envoltorios de plástico: utilizados para el transporte o entrega de diarios, revistas, facturas, recibos y otros objetos similares, que no sean parte de la presentación del producto.
En rasgos generales observamos que las prohibiciones tan amplias y difusas de productos y tipos de materiales en plazos tan cortos son poco viables. Además, podrían tener un severo impacto sobre la industria manufacturera (transformadora plástica), conformada mayormente por micropymes. Más allá de que se establece un capítulo de régimen fiscal para su reconversión, los plazos son muy cortos para la complejidad, el costo de la inversión y la magnitud del recambio. La materia prima y los productos bioplásticos, exceptuando algunas bolsas, todavía no se producen en Argentina. Solo se cuenta con algunos procesos en etapa experimental, por lo que, la demanda de estos materiales sería abastecida mayormente mediante la importación.
Por otra parte, como ya hemos mencionado, la falta de una regulación de envases y embalajes bajo el principio REP, que regularía a las grandes marcas, genera una disparidad en la comercialización, que se acentúa aún más con las excepciones establecidas por el dictamen.
El art. 11, que prevé las excepciones a la prohibición establece que: “Las regulaciones previstas en los Artículos 5° y 6° de la presente Ley no serán de aplicación para aquellos productos que, por motivos de profilaxis en establecimientos de salud, asepsia, razones médicas, conservación o protección de determinados alimentos no puedan ser reemplazados. Las excepciones serán autorizadas por la autoridad de aplicación con criterio restrictivo, de forma escrita y deberán encontrarse debidamente fundadas, pudiendo ser por tiempo determinado al efecto de producir la readecuación de la producción de dicho/s insumos o el reemplazo de los materiales”.
Entre las excepciones no se contempla las características de comercialización, que no necesariamente tiene que ver con la conservación del alimento. El empaque de un filete de merluza sobre una bandeja o una bolsa de arranque, facilita su comercialización y traslado, más que su conservación.
Una pollería y/o una pescadería, que compra y vende muchos de sus productos envasados, queda sin opción o en desigualdad de condiciones, dado que está obligada a un sustituto más escaso y costoso; mientras que las grandes marcas seguirán utilizando para su empaque el tipo y cantidad de polímeros que quieran, sin afrontar responsabilidad alguna sobre la basura que generan, dado que al no existir regulación REP, es el Estado que sigue haciéndose cargo de la gestión de los envases posconsumo. Si bien es necesario avanzar de forma urgente en la prohibición de algunos productos, debe priorizarse la complementariedad con el principio REP. A su vez, es vital trabajar de forma consensuada con el sector productivo, para contar con información sobre cantidades, usos y productos, como así también las alternativas adecuadas disponibles en el mercado, para diseñar los plazos y rangos de productos alcanzado por las prohibiciones o la REP. Es central generar una progresividad en la reducción de los plásticos, que permita una sinergia con la industria manufacturera para que la misma avance hacia una transición justa, que permita no solo ventajas ambientales, sino también económicas y sociales
[1] El dictamen perdió estado parlamentario. No obstante, se han presentado proyectos de ley que van en la misma línea. Se optó por analizar el dictamen porque es un documento generado por el consenso de diferentes bloques.
[2] Solo se hace referencia a la REP, entre los atributos de la Autoridad de Aplicación, como ítem a promocionar.
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