Por María Eugenia Testa
La Ley 26.331 de presupuestos mínimos para la protección ambiental de bosques nativos (Ley de Bosques) fue sancionada a finales del año 2007, en un momento en el que la Argentina vivía un boom de los commodities agrícolas y se encontraba, a su vez, en emergencia forestal. Durante su tratamiento, y debido a la inminente aprobación de la nueva normativa, se registró, además, un aumento considerable en el otorgamiento y ejecución de permisos de desmontes facilitado por algunos gobiernos provinciales.
Una vez aprobada por el Congreso de la Nación, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) demoró su reglamentación hasta que, el alud ocurrido en la localidad salteña de Tartagal en el año 2009 generó una nueva presión de la sociedad civil que obligó a avanzar en ello. Este retraso de casi dos años implicó que la primera partida presupuestaria para sustanciar, de forma insuficiente, el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, se asignara mediante la ley de presupuesto recién para el año 2010. Se inauguraba así una tendencia que, lejos de revertirse, se profundizó con los años al asignar muchos menos fondos de los correspondientes para implementación de la norma.
Por su parte, los procesos de ordenamiento territorial, cuya realización corresponde a las provincias, avanzaron en una buena proporción a tiempo, aunque de manera dispar tanto en lo que refiere al proceso (participación de la sociedad civil y aprobación por la vía legislativa local) como en la incorporación de los criterios de sustentabilidad ambiental aportados por la ley para su diseño.
La implementación de la norma a 13 años de su sanción ha sido parcial, no obstante, significó una reducción progresiva de la tasa de deforestación[1], disminuyendo de 0,94% en 2007 a 0,32% en 2019[2]. Pero evidentemente, lo hecho hasta aquí no ha sido suficiente, ya que la pérdida de bosques nativos sigue siendo considerablemente alta y evitable: desde entonces se perdieron 2,9 millones de hectáreas, mayormente en las provincias de Chaco, Santiago del Estero, Salta y Formosa[3].
Por otro lado, la sanción de la Ley de Bosques contribuyó a crear una institucionalidad inexistente hasta ese momento en relación a la gestión y conservación de los bosques nativos. Asimismo, al día de hoy, constituye el marco de una de las pocas políticas públicas vigentes en nuestro país relativas a la mitigación del cambio climático. Aquí radica la importancia de su fortalecimiento.
El incumplimiento del Estado
Las deficiencias en la aplicación de la Ley de Bosques están más relacionadas con los incumplimientos sistemáticos del Estado (nacional y provincial) que con el texto mismo de la norma. Muchas de ellas pueden corresponder a las dificultades que presenta la estructura del Estado, otras tantas con la falta de decisión política para su plena implementación, debido a que la cuestión ambiental sigue estando rezagada en la agenda política local.
Mencionaremos aquí sólo tres cuestiones relativas a los incumplimientos por parte del Estado en sus diferentes poderes y niveles, pero podrían señalarse otras tantas.[4]
Asignación presupuestaria insuficiente. A pesar de sus logros y potencialidades, la Ley de Bosques ha sido desfinanciada desde 2010 hasta la fecha. El Congreso de la Nación aprobó durante 11 años las respectivas leyes de presupuesto nacional enviadas por el PEN sin que se cumpla con lo dispuesto por la Ley 26.331 con respecto al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. Según la norma:
“Artículo 31. — El Fondo estará integrado por:
a) Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional; b) El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración; c) Los préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por Organismos Nacionales e Internacionales; d) Donaciones y legados; e) Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo; f) El producido de la venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal; g) Los recursos no utilizados provenientes de ejercicios anteriores”.
Recordemos que un 30% del monto destinado anualmente al financiamiento de la ley debe destinarse al fortalecimiento institucional de las jurisdicciones provinciales, para el monitoreo de los bosques nativos y la implementación de programas de asistencia técnica y financiera para pequeños productores y para comunidades locales. En tanto que el 70% está destinado a compensar a los titulares y tenedores de tierras con bosques que presenten planes de conservación o de manejo sostenible de bosques alcanzados por la ley y aprobados por las autoridades provinciales.
Desde el año 2010 hasta el 2020 las asignaciones fueron las siguientes:
FNECBN= Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. PNPBN= Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos. Fuente: Fundación Vida Silvestre Argentina. [1] Datos extraídos del informe “Presupuesto 2019: la historia de los recortes continúa” (FARN, 2019). Los datos de 2018 y 2019 no se calculan por falta de datos sobre el 2% de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal. [2] Para el ejercicio 2020 se prorrogó lo asignado en el presupuesto de 2019 mediante Decreto 4/2020, Decisión Administrativa 1/2020 y Resolución 196/2020
Desmontes ilegales y recategorizaciones prediales. De acuerdo a datos de2018 alrededor del 50% de la pérdida de bosques nativos se evidencia en zonas rojas o amarillas de acuerdo a la categorización establecida por la norma para los ordenamientos territoriales[5][6]. Esto significa que un porcentaje muy importante de la deforestación obedece a prácticas ilegales no controladas ni sancionadas por las autoridades provinciales.
Por otro lado, algunas provincias habilitaron mediante regulaciones locales un mecanismo de recategorización a través del cual se actualiza el ordenamiento territorial de bosques nativos de forma predial a solicitud del propietario. Debido a ello, predios categorizados en áreas rojas o amarillas pasaron a la categoría verde para permitir su desmonte.
Este mecanismo es contrario a lo dispuesto por la Ley 26.331 en relación a los procedimientos previstos para el ordenamiento territorial de los bosques nativos; como a los principios rectores de la política ambiental establecidos por la Ley General del Ambiente 25.675; en suma, un mecanismo ilegal instituido por los determinados gobiernos provinciales que viola los presupuestos mínimos de modo flagrante.
Actualización de los ordenamientos territoriales. La Ley de Bosques establece que los ordenamientos territoriales deberán actualizarse periódicamente. No obstante, la gran mayoría de las jurisdicciones no han avanzado en su modificación. Además de ello, muchos de los ordenamientos vigentes no han incorporado los criterios de sustentabilidad aportados por la ley, ni han contado con procesos de participación ciudadana acorde a lo exigido por la norma, entre otros puntos.
Además, como se mencionó anteriormente, en algunas jurisdicciones los ordenamientos han sido modificados de forma predial a sola solicitud y sin ningún criterio de validación.
Todo está en la ley
El año pasado, y con el supuesto objetivo de frenar la deforestación, desde el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) se comunicó la intención de modificar la Ley de Bosques mediante un proyecto que el PEN enviaría al Congreso de la Nación. El anuncio no se concretó en 2020, pero este año, a propósito de los incendios en la Patagonia, el ministro a cargo de la cartera reiteró su propósito[7].
Los principales objetivos esgrimidos públicamente para la modificación son dos: eliminar las zonas verdes de los ordenamientos territoriales e incluir sanciones penales en el cuerpo de la ley. Sin embargo, ambos propósitos son fácilmente realizables sin modificar la norma.
Con respecto al primer objetivo: la Ley 26.331 no impide eliminar las zonas verdes de los ordenamientos territoriales. Esto puede realizarse a través de las actualizaciones que están pendientes y que deben llevar adelante cada una de las jurisdicciones. Para avanzar en esta dirección, existen dos caminos no excluyentes y que, incluso deberían darse en simultáneo. El primero, más abarcativo, implicaría una decisión política del PEN de promover un acuerdo federal en el marco del COFEMA para llevar la deforestación a cero, eliminando las áreas verdes de los ordenamientos provinciales. El segundo, más expedito e igualmente efectivo, implica que cada provincia avance rápidamente en la eliminación de las áreas verdes mientras se alcanza el acuerdo federal antes citado.
No obstante, y como hemos visto más arriba, el 50% de la deforestación ocurre en zonas categorizadas en amarillo y rojo, donde el desmonte está prohibido. Es decir, se trata de intervenciones ilegales. Esto claramente se relaciona con falta de controles y de fiscalización y con la no aplicación de sanciones por parte de las autoridades competentes. Aquí la asignación presupuestaria correspondiente garantizaría la asignación de más fondos destinados a las jurisdicciones para llevar adelante las acciones tendientes a evitar y disuadir la deforestación ilegal.
Con respecto al segundo objetivo perseguido pos las autoridades ambientales del PEN, existen dos proyectos de ley con estado parlamentario que establecen una reforma del Código Penal argentino para el tratamiento del tema ambiental, por lo que podría impulsarse su debate y sanción sin necesidad de modificar la Ley 26.331. Estos proyectos, incluso, son más específicos en la temática y más abarcativos en los delitos ambientales contemplados.[8]
Sumado a ello, para reforzar la aplicación de la Ley de Bosques, el PEN podría avanzar incluso con otras iniciativas complementarias, como una norma de presupuestos mínimos de evaluación de impacto ambiental, pendiente en la Argentina por más de 20 años. También existen en la actualidad proyectos de ley con estado parlamentario en ambas cámaras.[9]
Por último, reducir la deforestación se ha vuelto clave para el compromiso mitigación (NDC, Nationally Determined Contributions, por sus siglas en inglés) presentado por el país en diciembre pasado ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), debido al nivel de ambición de la meta propuesta: estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero en los próximos 10 años[10]. Como viene sucediendo desde la primera NDC, los sectores de energía y bosques son centrales para la estrategia argentina. Teniendo en cuenta el costo y el tiempo demandado para cualquier otra política de mitigación, frenar la deforestación y llevarla a cero se revela como la acción más urgente y económica. Para ello, no hace falta modificar la Ley 26.331, sino sólo la decisión política de aplicar la ley vigente en todas sus previsiones.
[1] A ello se suma una caída en el precio de las commodities.
[2] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2020. Disponible en: https://informe.ambiente.gob.ar/
[3] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. “Monitoreo de la superficie de bosque nativo de la República Argentina 2019”. Edición julio 2020. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/ambiente/bosques/umsef
[4] Se recomienda ver el reporte “Propuestas para mejorar la implementación de la Ley de Bosques” elaborado por ONGs. Disponible en: http://circulodepoliticasambientales.org/assets/pdf/Propuestas-para-mejorar-la-implementacion-de-la-Ley-26.331.pdf
[5] Fundación Visa Silvestre Argentina y Fundación Ambiente y Recursos Naturales, “Diagnóstico actualizado del estado de implementación Ley 26.331”, noviembre 2019. Disponible en: https://wwfar.awsassets.panda.org/downloads/diagnostico_estado_de_implementacion_ley_26331__junio_2020__baja.pdf
[6] Ley 26.331 Art. 9º — Las categorías de conservación de los bosques nativos son las siguientes:
– Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica.
– Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
– Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, aunque dentro de los criterios de la presente ley.
[7] “Juan Cabandié: Hay que modificar la Ley de Bosques porque se podría decir que avala la deforestación”, RedAcción, 15 May 2020. Disponible en: https://www.redaccion.com.ar/juan-cabandie-hay-que-modificar-la-ley-de-bosques-porque-se-podria-decir-que-avala-la-deforestacion/
[8] Ver en este mismo informe el artículo “La necesidad de adoptar un derecho penal ambiental” de José Alberto Esain, pág.: xx
[9] Ver en este mismo informe el artículo “Evaluación Ambiental: Casi 20 años esperando un instrumento estructural para el desarrollo sustentable de Argentina” de Juan Pedro Cano y Andrea Frassetto, pág.: xxx
[10] Villalonga, J.C.: “El escenario que nos plantea la nueva meta de emisiones 2030. Sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional 2020 de la Argentina” Círculo de Políticas Ambientales, enero 2021. Disponible en: http://circulodepoliticasambientales.org/assets/pdf/Informe-NDC-argentina-2020-CPA.pdf
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