Por Carina Quispe*
El 2020 es el segundo año en que el Círculo de Políticas Ambientales publica la Agenda Ambiental Legislativa y, por lo tanto, un indicador en sí mismo, que me encuentre nuevamente abordando el tema de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).
Ambas herramientas –la primera, mucho más reciente y menos conocida que la segunda- son claves para la aplicación del Principio de Prevención, medular en la política y la gestión ambiental. En efecto, una valoración previa y cabal de los impactos ambientales, sociales y económicos que un plan, programa, obra o actividad pueden generar es la manera menos costosa de proteger –y a la vez usar racionalmente- el ambiente y los bienes que lo componen.
El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) –en el cual nuestro país ha avanzado, primero, en relación a los bosques nativos y más tarde y de modo incipiente, en los glaciares y el ambiente periglacial- la EAE y la EIA, constituyen tres instrumentos básicos y globalmente probados para la gestión ambiental del territorio. Ambas evaluaciones deben enmarcarse en el OAT, a fin de que la decisión pública que se haya tomado respecto del uso del territorio, sea respetada, y las intervenciones, sean contenidas por aquél.
Una característica esencial de estas tres herramientas es su naturaleza previa, preventiva, participativa y pública. Por eso mismo hacen parte de la batería de instrumentos que aportan transparencia y razonabilidad a la gestión gubernamental, dos aspectos ineludibles para todo sistema democrático de gobierno.
Aunque el OAT y la EIA fueron previstos en 2002 por la Ley General del Ambiente[1], la EAE no fue incluida a nivel nacional sino hasta la sanción de la Ley de Glaciares, lo que hace que sólo pueda ser aplicada para ese ámbito.[2] [3] Lo cierto es que las tres herramientas requieren ser reguladas por leyes nacionales de presupuestos mínimos de protección, que establezcan su alcance y precisen los requerimientos esenciales a cubrirse en cada evaluación.
Carecer de estos instrumentos –o no aplicarlos adecuadamente- es garantía segura de daños y tensiones que las autoridades públicas pueden y deben evitar: sobran ejemplos, desde la minería a las represas santacruceñas Cóndor Cliff y La Barrancosa, por citar casos conocidos y cercanos.
Tanto en la minería como en las obras hidráulicas de gran envergadura se da la particularidad de contar con regulación específica sobre EIA, -el Código de Minería (reforma incorporada por la Ley Nº 24.585) y la Ley de Obras Hidráulicas (Nº 23.879), respectivamente-.
Estas normas, por vetustas, parciales y por las fallas técnicas que incluyen no han sido eficientes para evitar daños ni conflictos, por lo que es evidente que requieren una norma superadora. Debe aclararse, no obstante, que en 1990 cuando la Ley 23.879 fue sancionada, ello significó un gran avance: el problema es que han transcurrido 30 años sin que la ley haya sido actualizada, y sin que exista una norma nacional de presupuestos mínimos, adeudada desde hace 18.
En numerosas ocasiones hemos expresado que la carencia de regulación en materia de EIA constituye una de las falencias más graves de Argentina, atrasada medio siglo respecto del mundo y la región. Así también expresamos que las jurisdicciones provinciales han sido pioneras en adoptar legislación sobre EIA[4], pero aún en este contexto es necesario no sólo establecer un piso uniforme para todo el país, sino también para un sinnúmero de actividades que creen estar fuera de la aplicabilidad de la herramienta y, asimismo, incorporar la EAE.[5]
De igual manera, carecemos de una norma que enmarque el procedimiento de EIA para las intervenciones interjurisdiccionales o con efectos más allá de la jurisdicción del proyecto, incluyendo los efectos transfronterizos, sobre lo cual también tenemos una dolorosa experiencia con nuestros vecinos del Uruguay, a raíz de la instalación de la planta de celulosa de Fray Bentos.
En la actualidad, existe un solo proyecto integral que aborda el tratamiento de la EAE y la EIA en la Cámara de Senadores de la Nación. Este proyecto es el 1882-S-2019[6] y fue presentado en junio de 2019 por el Senador Bullrich.[7]
El proyecto, que abreva en el trabajo llevado a cabo desde el Poder Ejecutivo durante el período 2016-2019 en consulta con el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)-, aborda los aspectos centrales de ambos institutos.
En relación a la EIA cabe destacar como muy positivos los siguientes aspectos:
1. La expresa inclusión de la aplicación de la ley a los espacios aéreos y marítimos,
2. El principio de jerarquía de mitigación (evitar-minimizar-restaurar-compensar), que fortalece al Principio Preventivo y quita discrecionalidad a la autoridad concedente en la evaluación y al particular en la gestión,
3. El respeto de la vocación local, en cuanto a la instrumentación de la participación ciudadana durante el procedimiento de EIA, así como el requerimiento de que las instancias de participación se correspondan con la complejidad del proyecto en análisis,
4. La precisión de las definiciones (es un valor a destacar teniendo en cuenta las regulaciones sobre EIA en el país que confunden los términos técnicos),
5. La expresa inclusión de los impactos acumulativos y sinérgicos,
6. La determinación –por parte de la autoridad- de las disciplinas de los consultores que deberán suscribir el Estudio de Impacto, en base al principio de correspondencia,
7. La consideración explícita del Convenio 169 de la OIT en relación al consentimiento libre, previo e informado de las comunidades indígenas,
8. El establecimiento de pautas para dirimir la competencia en los procedimientos según sean proyectos de jurisdicción nacional, interjurisdiccional e internacional, y
9. La derogación de la Ley 23.879, citada más arriba.
Una observación a tener en cuenta para el momento del debate parlamentario se relaciona con no haber incluido de modo manifiesto la instancia de participación ciudadana como un paso obligatorio del procedimiento de EIA, aunque es evidente que, por el modo en que está considerada a lo largo del proyecto y porque resulta aplicable supletoriamente la Ley de General del Ambiente, la misma no podría soslayarse.
Sin embargo, por nuestros antecedentes en relación al tema en diversos casos, provincias y ramas de actividad, dejar por expreso este requisito como condición de validez del procedimiento de EIA –como etapa previa a la emisión de la Declaración de Impacto Ambiental-, no sería sobreabundante. Basta con mirar el Código de Minería de la Nación para advertir que la participación ciudadana en el proceso de aprobación del denominado “Informe de Impacto Ambiental”, simplemente, no existe.
Otra observación no menor es en relación a las actividades con EIA obligatoria incluidas en el Anexo I del proyecto que, para las actividades primarias de gran escala o industrial, presenta una lista muy acotada, dejando fuera, por ejemplo, a la agricultura, la ganadería –a excepción de la cría intensiva de animales en general, que se contempla- y la pesca.
Por su parte, en relación a la EAE, aunque de regulación limitada en el proyecto de ley, resulta muy positiva la inclusión del procedimiento en carácter de presupuesto mínimo.
Una de las principales cuestiones a apuntar es el tipo de planes, programas o políticas a los que aplicaría, los cuales quedarían a entera definición de las jurisdicciones[8], cuando sería auspicioso que se determinaran algunos supuestos en los que, por sus características, correspondería la aplicación obligatoria. Este sería el caso, por ejemplo, de los planes de ordenamiento territorial, los planes que afectan el borde costero, los que implican el uso del medio marino, los relacionados a la gestión de residuos, el transporte, la energía, la agricultura, el turismo, entre muchos otros.
Si bien es cierto que en la legislación comparada existe la facultad del Poder Ejecutivo para determinar los proyectos que se someterán a la EAE, también es cierto que paralelamente se fijan los obligatorios, es decir, el proyecto debe incorporarlos, del mismo modo que lo hace con la EIA.
Como conclusión, una vez más insistimos desde este lugar sobre la incuestionable necesidad de regular estos instrumentos, especialmente teniendo en cuenta el acuerdo avanzado entre el Estado Nacional y el COFEMA, que han trabajado de modo conjunto en los distintos tópicos que aborda el proyecto.[9]
Es hora de ver a las normas ambientales como un aspecto crítico del desarrollo sostenible, la inversión y la certidumbre jurídica, y muy especialmente en un tema sustantivo y transversal como lo es la Evaluación de Impacto.
[1] Ley Nº 25.675, arts. 8, 9, 11 y 12.
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/75000-79999/79980/norma.htm
[2] Ley Nº 26.339, art. 7.
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/170000-174999/174117/norma.htm
[3] Es importante señalar, no obstante, que mediante la Resolución SAyDS 434/2019 se estableció el procedimiento de EAE para las políticas, planes y programas a llevarse a cabo en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. Esta resolución, que constituye lo que podemos denominar la antesala del Proyecto de Ley sobre EAE y EIA que se analiza más adelante, si bien es relevante en cuanto al procedimiento fijado, sigue dejando abierta la definición del tipo de políticas y planes que se someterán a la EAE, y desde luego carece del alcance, robustez y permanencia propia de una ley. En efecto, puede ser derogada por otra norma emanada del Poder Ejecutivo Nacional, y sólo se aplica a su ámbito de competencia.
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/330000-334999/331666/norma.htm
[4] Córdoba fue la primera provincia en regularla en el año 1985, y a partir de 1991, las restantes provincias fueron en el mismo sentido. A partir del año 2000 comenzaron a sancionarse las actualizaciones de las normas originales sobre EIA.
[5] En el caso de la EAE, la Provincia del Chaco fue la primera jurisdicción en incorporar el instrumento en el año 2005, anticipándose así a la Ley de Glaciares de 2008. Luego, Entre Ríos (en su Constitución Provincial) y Mendoza, Córdoba y CABA en ese orden, actualizaron sus legislaciones.
[6] Expediente 1882-S-2019
https://www.senado.gov.ar/parlamentario/comisiones/verExp/1882.19/S/PL
[7] En la misma cámara, la senadora Lucila Crexell contaba con el proyecto 2362-S-2018, que aborda la EIA, y que perdería estado parlamentario de no ser reproducido este año. Por su parte, en la Cámara de Diputados, el proyecto 71-D-2018 del Diputado Villalonga –que ya había sido presentado en 2016- también perderá estado parlamentario este año.
[8] Art. 28 del Proyecto de Ley.
[9] Sólo a modo de ejemplo se mencionan el Primer y Segundo Encuentro Nacional de Evaluación Ambiental, llevados a cabo los días 26 de septiembre de 2018 y 6 de junio de 2019, respectivamente.
*Carina Quispe es abogada especialista en derecho ambiental, Magister en Tecnología y Gestión Ambiental (UCA-EOI), consultora de ONU MEDIO AMBIENTE y asesora en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Directora de Formación y Capacitación del Círculo de Políticas Ambientales.
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