Por Consuelo Bilbao*
El tipo de desarrollo económico basado en el consumo generalizado de usar y tirar, el uso excesivo de envases y embalajes para los productos de consumo masivo y el crecimiento demográfico concentrado en núcleos urbanos son las principales razones del crecimiento exponencial de los residuos sólidos urbanos (RSU).
De acuerdo a las proyecciones de ONU Ambiente, en América Latina y el Caribe se generan 541.000 toneladas día de RSU, cifra que aumentará al menos en un 25% para el año 2050 (Business as Usual). En la región se estima que el 90% de los RSU se envían a disposición final, esto quiere decir que las tasas de reciclado o recuperación son muy bajas.
En la Argentina, los datos sobre RSU son muy escasos. Se desconoce de forma actualizada datos de generación, reciclado y disposición final a escala nacional. En 2015, de acuerdo al Ministerio de Ambiente y Desarrollo de la Nación (MAyDS), la generación de RSU dio un promedio de 1,02 kg per cápita, lo que representa unas 45.000 toneladas diarias para el total de la población. En cuanto a datos reciclado, solo existen estimaciones del año 2012 que indican entre un 3 a 6% recuperación a escala nacional.[1]
La gestión integral de los RSU corresponde a la órbita de los gobiernos locales, pero resulta evidente que los municipios no pueden afrontar solos los costos crecientes que implica el aumento exponencial de los residuos. Más del 70% de los municipios pequeños y aproximadamente el 50% de los medianos no tienen disposición final segura de residuos, disponiendo en basurales a cielo abierto.
En la última década comenzó a emerger el paradigma de economía circular, superador de la gestión integral de los RSU (GIRSU), y que contempla la prevención y el tratamiento, dado que busca modificar los patrones de producción y consumo apuntando a fabricar productos más amigables con el ambiente, con mayor eficiencia de recursos, el empleo de energías renovables y la fabricación de productos más durables. Las políticas nacionales deben acompañar a los gobiernos municipales, promoviendo regulaciones que impacten en el diseño y la producción de bienes para prevenir y disminuir la generación de residuos.
Es fundamental impulsar el principio de responsabilidad extendida al productor (REP), que implica la responsabilidad económica y legal de los fabricantes en la etapa de pos consumo de sus productos para incentivar cambios en los patrones de producción, que hoy en día se basan en productos para el basurero.
En el ámbito del Congreso de la Nación existen algunos proyectos que podrían impulsar la economía circular, entre ellos los proyectos de gestión de envases pos consumo, que analizamos en nuestra edición anterior[2], también algunos que apuntan a criterios más genéricos sobre la GIRSU y la economía circular que serán nuestro motivo de análisis: El proyecto del senador Julio Cobos, establece los presupuestos mínimos para la GIRSU (S-4015-18)[3], mientras que el del diputado José Orellana establece el Programa Nacional de Economía Circular (7052-D-2018)[4].
El proyecto del senador Julio Cobos tiene un encuadre confuso, dado que existe la Ley 25.915 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental (PMPA) para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, cuyos objetivos se solapan con el nuevo proyecto. Si bien este pretende ampliar y mejorar la gestión de RSU, resulta extraño que no se mencione y/o se presente como una modificatoria a la ley vigente, dado que regulan sobre el mismo tipo de residuos.
Por un lado, el alcance del proyecto introduce nuevos conceptos como economía circular, promoción de la industria del reciclado, como así también pretende implementar nuevas disposiciones para los “REGU”, que son los residuos especiales de generación universal, pero en lugar de recortar el objeto a estos últimos aspectos novedosos y que podrían actualizar la regulación vigente, se busca regular sobre toda la GIRSU.
Entre los aspectos positivos del proyecto del senador está la inclusión obligatoria de la disposición inicial selectiva en tres fracciones diferenciadas y la inclusión de los REGU de gran importancia, ya que no existe regulación nacional de PMPA, y depende de lo que aplique cada jurisdicción local.
Entre los REGU se encuentran los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, una fracción que necesita tener una regulación específica de manera urgente, dado que es una porción que está creciendo de forma exponencial y cuyos componentes son residuos peligrosos.
Si bien es un avance regular a nivel nacional sobre REGU, el proyecto no incluye el paradigma “REP” que mencionamos en el inicio y que se está aplicando en el mundo. La responsabilidad extendida al productor obliga a los productores (fabricantes/ importadores) a ser responsables legal y económicamente de todo el ciclo de vida de un producto incluida la etapa de posconusmo, esto quiere decir que deberán pagar la gestión de ese producto una vez que es residuo y ha sido descartado.
Este principio de vanguardia es clave en la gestión, dado que traslada la responsabilidad física y económica hoy en manos del Estado (que implica cifras siderales para el presupuesto municipal), hacia los privados que lucran con la venta de esos productos, pero no internalizan entre sus costos los impactos ambientales que genera ese bien cuando es descartado.
El proyecto de Cobos, en lugar de establecer el principio REP, se queda a mitad de camino con un concepto difuso en materia de responsabilidades en la gestión de los REGU. Se establece la “responsabilidad compartida” y se obliga a los productores alcanzados por las categorías de REGU a inscribirse en un registro y a tener que recibir y almacenar sus productos, pero no define lo central: quien será responsable económica y físicamente de la logística, el tratamiento y la disposición final de esos residuos.
La responsabilidad económica por parte del productor es fundamental, dado que al tener que internalizar entre sus costos el pasivo ambiental que genera su producto, tiene un incentivo para prevenir y disminuir los residuos. De otra forma es más lucrativo para el fabricante vender la mayor cantidad de productos, con su consecuente generación de residuos, sin tener ningún tipo de costo asociado, dado que la última etapa la gestiona y paga el Estado.
El proyecto solo exige afrontar los costos económicos de la logística a los generadores especiales y a los organizadores de espectáculos, pero no hace ninguna descripción ni en el capítulo de “definiciones” ni en el artículo de “generadores especiales”, a que refieren con esta categoría, queda a libre interpretación de las autoridades competentes.
Resumiendo, podemos considerar como positivo los aportes de la obligatoriedad en la disposición inicial diferenciada para promover y exigir la separación en origen a nivel nacional, pero como negativo que el proyecto no establezca el concepto “REP” que se viene aplicando en todo el mundo y en los países de la región. Un proyecto GIRSU que no apele a este concepto queda desactualizado.
Por otra parte, la iniciativa del diputado Orellana propone la creación del Programa Nacional de Economía Circular (PRONADEC). Los objetivos son positivos y necesarios pero la instrumentación, a la vista del contexto local, resultan poco viables con las herramientas que se pretenden establecer.
El PRONADEC establece la implementación de un Registro Único de Emprendimientos, el Régimen de compras estatales para los inscriptos en el registro y la creación de un Fondo Nacional de Economía Circular para financiar proyectos. A su vez, si bien menciona los beneficios fiscales para las actividades dentro de la economía circular es a modo enunciativo dado que establece que deberán regularse por instrumentos legislativos.
Actualmente hay diversas iniciativas ya sea programas municipales, proyectos privados y/o publico privados de economía circular. En su mayoría están destinados a la recuperación y reciclado de residuos, siendo mayormente el Estado y en menor medida algunos privados los que financian la logística de esos programas, que quedan inscriptos en la órbita de la gestión de los RSU. En la mayoría de ellos se apuntan a la concientización y comunicación de la ciudadanía, que claramente es clave, pero dichos programas terminan replicando el viejo concepto de las tres R (recuperar, reusar y reciclar) y no apuntan al cambio de paradigma que implica la economía circular
Como hemos mencionado, la economía circular pretende modificar los sistemas productivos, es mucho más amplia que la idea de gestionar y recuperar residuos, apunta a crear incentivos en el diseño y fabricación de productos con una vida útil más durable, evitando la obsolescencia programada, como así también introduciendo materia prima reciclable en los procesos productivo.
Para llevar adelante este tipo de prácticas enmarcadas en la economía circular es central crear incentivos económicos que permitan, por un lado, prevenir la generación de residuos como el principio REP que señalamos anteriormente, o por otro hacer más competitivo el uso de materia prima reciclada frente a la virgen (que suele ser más barata), en los procesos productivos. Para ello es más útil la eliminación del IVA y/otros gravámenes en la compra venta de materiales reciclados como plástico, cartón y/o papel, que la creación de un fondo público para promover proyectos.
A su vez, otro punto central es introducir la obligatoriedad de porcentajes de materia prima reciclada en la producción de bienes masivos que son basura rápidamente, como por ejemplo los envases de plástico, vidrio, aluminio y/o cartón. Este instrumento debe ser establecido por una Ley de gestión de envases y embalajes y sería un incentivo mayor para la industria del reciclado, que el de compras públicas sustentables.
Si no repensamos como prevenir y mejorar los sistemas productivos que introducen a diario toneladas de bienes que son basura a la brevedad, no habrá sistema de gestión de residuos o programa de reciclado que nos salven del impacto ambiental que estamos cometiendo en nuestro consumo diario.
[1] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Estado del Ambiente 2012.
[2] Agenda Ambiental Legislativa 2019
[3] Expediente S4015-18
[4] Expediente 7052-D-2018
Autora:
Consuelo Bilbao es directora política del Círculo de Políticas Ambientales y consultora. Lic. en Ciencias de la Comunicación -Políticas y Planificación- (UBA). Especializada en Derecho y Economía el Cambio Climático (FLACSO). Fue coordinadora senior de la Dirección Política de Greenpeace en Colombia y Argentina.
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