Por Lorena Pujó*
Artículo publicado originalmente en la Agenda Ambiental Legislativa 2020 del Círculo de Políticas Ambientales.
La utilización de sustancias químicas ha crecido fuertemente en los últimos años en toda la cadena de producción, así como sus impactos ambientales que ponen en riesgo el acceso al agua segura, la seguridad alimentaria y la salud de la población. Ello representa, además, un enorme desafío para la economía circular, que requiere la reducción y la eliminación progresiva de las sustancias peligrosas para la salud y el ambiente y un modelo de producción más limpia. El segundo informe de Perspectivas de los productos químicos a nivel mundial[1], publicado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 2019 (que surgió de un proceso que involucró a más de 400 científicos y expertos de todo el mundo durante tres años), alertó sobre este fuerte crecimiento y sus impactos, destacando que:
> El consumo y la producción mundial de sustancias químicas sigue aumentando con rapidez, especialmente en las economías emergentes, superando los 5 mil millones de dólares en 2017. Se proyecta que esa cifra se duplique para 2030, por encima de la tasa de crecimiento de la población (aumento del consumo per cápita de productos químicos).
> En 2018, estimaron que la cantidad total de productos químicos industriales que se comercializaron a nivel mundial fue de entre 40.000/60.000, de los cuales 6.000 representaban más del 99 % del volumen total. Entre 2000 y 2017, la capacidad de producción de la industria química mundial (excluidos los productos farmacéuticos) llegó prácticamente a duplicarse (de 1.200 a 2.300 millones de toneladas aproximadamente). Es la segunda industria manufacturera del mundo.
> Las cadenas mundiales de proveedores y el comercio de productos químicos y productos en general se están volviendo cada vez más complejas. Crecen los riesgos sobre todo en sectores industriales de uso intensivo de productos químicos (por ejemplo, construcción, agricultura, electrónica).
> Las tendencias sugieren que la duplicación del mercado mundial de productos químicos entre 2017 y 2030 aumentará las emisiones, exposiciones, concentraciones y los efectos adversos en la salud y el medio ambiente, salvo que se logre una gestión racional. Sustancias químicas peligrosas continúan siendo liberadas al ambiente en grandes cantidades y son omnipresentes en aire, agua, suelos, alimentos y seres humanos.
> La Organización Mundial de la Salud (OMS) estimó en alrededor de 1,6 millones de muertes asociadas a un conjunto de productos químicos seleccionados sólo en 2016 (aunque destacan que es probable una subestimación). Afirman que la contaminación química también amenaza una gama de servicios ecosistémicos.
> Los riesgos asociados a algunos productos químicos y desechos se han reducido debido a la implementación de tratados internacionales e instrumentos voluntarios. Sin embargo, los avances han sido desiguales y hay deficiencias en la aplicación. Por ejemplo, destacan que más de 120 países no habían implementado el Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos en 2018.
> Se siguen observando deficiencias importantes en aplicación de normativa. Y plantean el desafío especialmente en los países en desarrollo y las economías en transición (muchos fabricantes de productos químicos), que todavía carecen de sistemas básicos de gestión de productos químicos y desechos, con inclusión de capacidades legales e institucionales, registros de emisiones y transferencias de contaminantes, centros de toxicología y capacidades para la evaluación y gestión de riesgos.
> Se refuerza la necesidad de desvincular el uso de materiales del crecimiento económico, mejorar la eficiencia ecológica y de recursos, promover la gestión sostenible de materiales y dar prioridad a la reducción de desechos en la fuente, la reutilización y el reciclado, como requiere la jerarquía para la gestión de residuos
> Es necesario un marco mundial integral post 2020, que tenga prioridades ambiciosas e indicadores coherentes. Una visión, objetivos, metas e indicadores estratégicos mundiales comunes podrían facilitar los vínculos entre todos los acuerdos e iniciativas pertinentes y simplificar los métodos de presentación de informes para que estén impulsados por los países y vinculados a las metas mundiales. Destacan que, con ese método, los indicadores deberían distinguir entre los resultados (ejemplo, la adopción de legislación) y los resultados e impactos (la reducción de los efectos adversos de los productos químicos peligrosos).
En síntesis, a pesar de que se destaca que todo siga igual no es una alternativa posible, se concluye que los países no cumplirán con el objetivo acordado de minimizar los impactos perjudiciales de los productos químicos y los residuos para 2020, de acuerdo a la meta fijada en 2002 en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Allí se adoptó el Plan de Aplicación de las Decisiones de Johannesburgo, en el que los países se comprometían a “lograr que para 2020 los productos químicos se utilicen y produzcan […] de manera que se reduzcan al mínimo los efectos adversos de importancia que puedan tener en la salud humana y el medio ambiente […]”.
En el Plan también se instaba a los países a aplicar el mencionado Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos[2] (Global Harmonized System, GHS, por sus siglas en inglés o SAG en español), adoptado en 2002 y que armoniza los sistemas de clasificación, etiquetado y fichas de seguridad de productos químicos. Para orientar los esfuerzos de los países hacia el objetivo del Plan también se definió el Enfoque Estratégico Internacional para la Gestión de los Productos Químicos (Strategic Approach to International Chemicals Management[3], SAICM, por sus siglas en inglés). El SAICM es un marco general de políticas administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), del que participan desde gobiernos hasta organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales. El plazo de 2020 también se reiteró en la Conferencia Río+20 de 2012 y en la meta 12.4[4] de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Las Conferencias Internacionales sobre Gestión de los Productos Químicos (International Conference on Chemicals Management,[5] ICCM, por sus siglas en inglés) evalúan regularmente el funcionamiento y orientación del SAICM.
Un instrumento fundamental para lograr los objetivos de reducción de riesgos y utilización de sustancias químicas es el denominado Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes[6] – RETC (Pollutant Releases and Transfer Register – PRTR, por sus siglas en inglés), cuyos elementos principales son: un listado de sustancias, grupo de sustancias y otros contaminantes de relevancia que son emitidos al medio ambiente o transferidos hacia otro sitio; un sistema de información y notificación integral de emisiones y transferencias (aire, agua, suelos); un reporte e información requerida a nivel de fuente puntuales y no puntuales; un mecanismo de notificación periódica (preferiblemente anual) e información disponible para el público. Los RECT son una herramienta fundamental para que autoridades competentes puedan establecer prioridades de reducción o la eliminación de las emisiones potencialmente más perjudiciales para la salud y el ambiente y compromete a las empresas a esa reducción, además de permitir a la población realizar un seguimiento de estos compromisos.
En Argentina no hay una ley general marco sobre el manejo racional de químicos. El Estado Nacional sí ha adecuado, con diferentes niveles, su ordenamiento legislativo interno a los principales convenios e instrumentos internacionales que ha suscripto para garantizar su cumplimento. En primer lugar, los que se conocen como Convenciones BRS (Convenciones de Basilea, Rotterdam y Estocolmo)[7], sumadas a la de Viena y la más reciente de Minamata.[8] Además, forma parte -desde la primera- de las Conferencias ICCM que adoptó el SAICM en 2006 y que se revisan periódicamente. También, a nivel regional en el Subgrupo de Trabajo 6 (Ambiente) del Mercado Común del Sur (Mercosur)[9], se aprobó en 2006 el Plan de Acción Mercosur para Sustancias y Productos Químicos, actualizado y revisado desde esa fecha. Está basado en el Plan de Acción Mundial del SAICM y contempla 10 Áreas de Trabajo con las siguientes prioridades: Mercurio, SGA, Plaguicidas y Sitios Contaminados. A partir de estos convenios y acuerdos se han establecido regulaciones internas que involucran a distintas áreas de gobierno, entre otros, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Secretaría/ Ministerio de Ambiente, Secretaría/ Ministerio de Salud, Secretaría/ Ministerio de Agricultura, y diferentes organismos como INTI, SENASA, etc.
Un proyecto de marco regulatorio para la gestión de riesgos de sustancias químicas (Expediente N° 4339-D-2019)[10] fue presentado el 13/09/2019 por el Diputado por Buenos Aires Ezequiel Fernández Langan y girado a las comisiones de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano y Presupuesto y Hacienda.
El proyecto en cuestión propone tres ejes de acción:
i) saldar la falta de información básica sobre las sustancias que ingresan al país – especialmente aquellas de uso industrial y
ii) promover la interacción entre los sistemas de información existentes de forma de evitar la duplicación de esfuerzos de los ciudadanos y del Estado;
iii) lograr un mecanismo transversal de evaluación de las sustancias peligrosas que integre la mirada técnica de cuidado del ambiente, la salud y la producción.
El objetivo planteado es establecer un inventario armonizado a nivel nacional de todas las sustancias químicas producidas o importadas en el territorio de la República Argentina, así como la creación o fortalecimiento, según corresponda, de mecanismos de evaluación y gestión de riesgos de las mismas.
Las sustancias químicas alcanzadas por el proyecto son: aquellas producidas o importadas; con características de peligrosidad según el Sistema Globalmente Armonizado presentes en mezclas importadas o en mezclas producidas nacionalmente en tanto se hayan originado a partir de la formulación de las mismas. Entre las exclusiones se destacan los residuos, sustancias sometidas a supervisión aduanera, que se utilicen como alimentos, aromatizantes alimentarios o aditivos alimentarios o en medicamentos y sustancias químicas existentes en la naturaleza siempre que no hayan sido modificadas químicamente, a menos que cumplan los criterios para ser clasificadas como peligrosas de acuerdo al SGA o a menos que sean persistentes, bioacumulativas o tóxicas. Algunas de las sustancias excluidas ya están siendo inventariadas en el listado nacional de sustancias químicas existentes[11], restringidas y prohibidas, elaborado en 2019, aunque en este caso no se incluye información de empresas sino sustancias, si está normada y en qué estado se encuentra.
Los sujetos obligados son los productores e importadores de las sustancias químicas alcanzadas definidos como Productor: toda persona humana o jurídica que sintetiza, total o parcialmente, sustancias químicas o las obtiene a partir de la naturaleza;
El proyecto crea el Inventario Nacional de Sustancias Químicas (INSQ), para consolidar una base de información sobre las sustancias químicas producidas o importadas en el territorio argentino y el Comité de Evaluación de Sustancias Químicas (CESQUI).
El INSQ no incluye sustancias químicas que se encuentren reguladas en otros registros nacionales y no deberán notificarse al INSQ, aunque aclara que esos registros deberán actualizar la información requerida en este proyecto (criterios de análisis y evaluación de riesgos actualizados anualmente y cuyos niveles de complejidad serán definidos en la reglamentación). Establece además un período de tres años para desarrollar o adecuar la normativa y los sistemas informáticos. Un dato relevante es que luego de los 3 años, la notificación ante el registro nacional alcanzado o al INSQ, deberá realizarse antes de la producción o importación de la sustancia química, lo que permitiría algún tipo de intervención temprana de las autoridades competentes para restringir o eliminar la producción o importación de una sustancia.
Por su parte, el CESQUI, integrado por representantes de organismos gubernamentales nacionales, tendrá entre sus principales tareas: a. definir un plan de trabajo anual; b. evaluar los riesgos de las sustancias químicas definidas en el plan de trabajo anual y recomendar medidas de gestión c. evaluar los procedimientos de análisis y evaluación de riesgos de las sustancias químicas y mezclas de los registros nacionales alcanzados, y recomendar las mejoras necesarias para su fortalecimiento.
Entre las funciones propuestas del CESQUI se pueden destacar la priorización de sustancias químicas que serán evaluadas (teniendo en cuenta, por ejemplo, las propiedades peligrosas persistencia, bioacumulación, toxicidad, carcinogenicidad, mutagenicidad, toxicidad para la reproducción o referidos a la exposición para humanos o ambiente) y la elaboración de informes sobre las sustancias químicas evaluadas con recomendaciones de medidas de gestión de riesgos, aunque no vinculantes. Incluye entre otros: acuerdos voluntarios entre el gobierno y el sector privado para alcanzar los objetivos de protección de la salud y del ambiente y la elaboración e implementación de planes y programas destinados a la reducción de riesgos y adopción de códigos de buenas prácticas para la utilización, la manipulación de la sustancia química, por parte de los productores, importadores, comercializadores y usuarios.
El tipo de información que se requiere de mínima, además, es relevante para tener una primera noción sobre la sustancia, esto es: a. datos de identificación del productor o importador de la sustancia química; b. cantidad de producción e importación anual de la sustancia química; c. identificación unívoca de la sustancia química incluyendo número CAS, por sus siglas en inglés, cuando exista; d. contenido de la Ficha de Datos de Seguridad según el Sistema Globalmente Armonizado de clasificación y etiquetado de productos químicos, tal como se establezca en la reglamentación de la presente ley, incluyendo:
i. usos recomendados;
ii. clasificación de peligrosidad.
Además, las sustancias químicas de composición desconocida o variable (UVCB) deberán ser registradas como una única sustancia química.
En síntesis, es de destacar toda iniciativa de norma que busque brindar transparencia y mejorar la información pública, especialmente en el caso del manejo de sustancias químicas, que suele ser opaco y en muchos casos genera resistencia por parte de las empresas. Además, el país necesita una ley general de gestión de sustancias químicas y sus riesgos para consolidar, conectar y mantener actualizado el ordenamiento interno y hacer frente a la creciente complejidad de la industria y en muchos casos desconocidos impactos ambientales y en la salud, que crean desafíos para la circularidad, y que tenga como meta no sólo de su gestión racional sino también la reducción de los impactos, tal como recomienda el PNUMA en el informe mencionado.
Sin embargo, el presente proyecto de ley avanza sólo hacia la elaboración de un listado del cuadro de situación; no se trata de un marco general tal como plantea el título de la norma propuesta. Además, sólo se incluye a empresas productoras y comercializadoras y no se contemplan las empresas que utilizan sustancias químicas en el proceso de producción, dejando afuera así la parte más compleja desde el punto de vista de emisiones y transferencias al ambiente.
El manejo de riesgos e informes sobre las sustancias químicas evaluadas se propone realizar a través de recomendaciones de medidas de gestión de riesgos no vinculantes y las únicas sanciones planificadas a las empresas productoras o comercializadoras están referidas a la negativa a brindar información o dar información falsa como parte del inventario. Sería interesante además que se sumaran a la mesa de análisis del proyecto a otras Comisiones, por ejemplo, Industria, para incorporar sus visiones desde el inicio a productores y comercializadores.
El proyecto plantea el objetivo de hacer pública la información sobre sustancias químicas que hoy no están incluidas en Registros nacionales. Sin embargo, este inventario, más allá de las complejidades, no aprovecha a proponer la creación de una plataforma que integre toda la información como, por ejemplo, en la Unión Europea.
Esa plataforma podría ser un primer paso para la elaboración de un RECT[12] que sí tenga como objetivo no sólo inventariar sino también establecer prioridades vinculantes de reducción y eliminación de las emisiones potencialmente más perjudiciales para la salud y el ambiente en dirección al cumplimiento de los objetivos de las Cumbres Johannesburgo 2002, Río+20, los Objetivos de desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas y restantes acuerdos e instrumentos internacionales.
A pesar de esto, la elaboración de un inventario de información pública siempre representa una mejora ante la situación actual y sería deseable que, en caso de ser aprobada, se establezca que la información sea publicada adaptada para todos los públicos, no sólo para un público especializado y que se presente de forma clara y accesible para la población en general.
[1] Disponible en https://www.unenvironment.org/es/noticias-y-reportajes/comunicado-de-prensa/urgen-medidas-contra-la-contaminacion-por-quimicos-la
[2] Disponible en: http://ghs-sga.com/
[3] Disponible en: http://www.saicm.org/
[4] Disponible en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/sustainable-consumption-production/
[5] Disponible en: http://www.saicm.org/About/ICCM/tabid/5521/Default.aspx
[6] Disponible en: https://prtr.unece.org/
[7] Convenciones BRS http://www.brsmeas.org/2019COPs/Overview/tabid/7523/language/en-US/Default.aspx
[8] La Ley N° 23.724 de octubre de 1989, aprueba la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y la Ley N° 23.778 aprueba el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. Además, las enmiendas al Protocolo: Ley N° 24.167 Enmienda de Londres, Ley N° 24.418 Enmienda de Copenhague, Ley N° 25.389 Enmienda de Montreal y Ley N°26.106 Enmienda de Beijing.
La Ley Nº 23.922 de marzo 1991, aprueba el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, suscripto en Basilea, Confederación Suiza.
La Ley 25.278, de julio de 2000, aprueba el Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, adoptado en Rotterdam, Reino de los Países Bajos del 20 de septiembre de 1998.
La Ley 26.011, de enero de 2005, aprueba el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs), adoptado en Estocolmo, Reino de Suecia, del 22 de mayo de 2001.
La Ley Nº 27.356 de mayo de 2017, aprueba el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, que entró en vigor ese mismo año.
[9] Disponible en: https://ambiente.mercosur.int/p_68.t_40/SUSTANCIAS_Y_PRODUCTOS_QUIMICOS.html
[10] Disponible en: https://www.hcdn.gob.ar/proyectos/textoCompleto.jsp?exp=4339-D-2019&tipo=LEY
[11] Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/ambiente/preservacion-control/quimicos-desechos
[12] La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable trabajó entre 2017 y 2019 en un proyecto de RECT en el marco de un programa de gestión de sustancias químicas.
*Lorena Pujó es Licenciada en Relaciones Internacionales y desde hace más de 10 años se especializa en comunicación, sustentabilidad y planificación de políticas ambientales en el ámbito público, privado y el tercer sector.
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