LA LEY DE EFICIENCIA ENERGÉTICA

Por Andrea Heins*

Artículo publicado originalmente en la Agenda Ambiental Legislativa 2020 del Círculo de Políticas Ambientales.

  • El uso racional y eficiente de la energía permite a las comunidades poder satisfacer sus necesidades de confort con un menor consumo de energía, y gasto asociado; a los sectores productivos incrementar su competitividad, por una disminución de costos; y a los gobiernos (…) propender a un desarrollo económico con un menor requerimiento de energía, con la consecuente disminución de los recursos públicos destinados a subsidios y/o a infraestructura energética.
  • La transversalidad de la eficiencia energética hace que esté presente en todos los sectores de producción, transporte, distribución y consumo de energía, en todas sus formas. Esto requiere del involucramiento de todos los niveles de gobierno, no solo nacional, sino también provincial y municipal, ya que hay muchos aspectos de regulación de eficiencia energética que se encuentran dentro de competencias de los gobiernos provinciales o municipales.
  • El proyecto analizado crea las condiciones institucionales necesarias para el desarrollo de la eficiencia energética en Argentina. Cubre ampliamente todos los sectores -residencial, comercial, público, industrial, transporte- y aborda cada uno considerando sus condiciones específicas.

La energía es indispensable para el desarrollo de cualquier actividad humana, no solamente para contar con más y mejores procesos productivos, sino también para nuestra vida cotidiana, cada vez más dependiente del consumo energético. Esto conduce a una demanda de energía creciente, sobre todo en países en desarrollo, como el nuestro, donde todavía hay necesidades no cubiertas; sin embargo, existen numerosas evidencias a nivel internacional que se puede crecer sin incrementar en las mismas proporciones el consumo de energía. Hasta principio de los años ‘70, la demanda energética era un indicador del funcionamiento de la economía, si el consumo de energía aumentaba era sinónimo de crecimiento y desarrollo económico de los países, mientras que las crisis venían acompañadas de una disminución de la demanda de energía. Esto fue así hasta 1973, año de la gran crisis del petróleo, momento en que los países desarrollados comenzaron a buscar la manera de seguir creciendo sin incrementar en igual proporción la demanda de energía, ya que el petróleo, principal fuente primaria, se había convertido en un producto escaso y caro. Esta disminución de la intensidad energética lograda en los años 70’ fue sostenida a lo largo de décadas, y se logró a partir de la implementación de fuertes políticas de eficiencia energética, basadas en regulaciones que establecieron obligaciones e incentivos para los distintos sectores de consumo.

Además de satisfacer una demanda creciente de energía debemos avanzar en la reducción de las emisiones de los Gases de Efecto Invernadero (GEI), producto en gran medida de la generación y el consumo de energía. A nivel global, la energía representa dos tercios del inventario de GEI, mientras que, en nuestro país, su incidencia es del 53%, de acuerdo con el último inventario nacional publicado. Esta es solo una de las razones por las que es imprescindible avanzar hacia un uso más eficiente de la energía, sin el cual es inviable pensar en cumplir con los objetivos del Acuerdo de París, a los que Argentina adhirió a través de la Ley 27.270, y los establecidos por la recientemente promulgada la Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global (27.520).

Por otro lado, el uso racional y eficiente de la energía permite a las comunidades poder satisfacer sus necesidades de confort con un menor consumo de energía, y gasto asociado; a los sectores productivos incrementar su competitividad, por una disminución de costos; y a los gobiernos, tanto nacionales como subnacionales, propender a un desarrollo económico con un menor requerimiento de energía, con la consecuente disminución de los recursos públicos destinados a subsidios y/o a infraestructura energética. Sin embargo, más allá de los beneficios que pueden obtenerse en los distintos sectores, es muy difícil que puedan ser capturados si no se establece un marco regulatorio adecuado, que incluya obligaciones, incentivos, información y generación de capacidades específicas, con una adecuada institucionalidad del tema.

Hasta el momento Argentina ha tenido diferentes iniciativas en materia de eficiencia energética, con algunos avances, pero todavía se requiere impulsar fuertemente el tema. En diciembre de 2015, a partir de la creación de la Subsecretaría de Ahorro y Eficiencia Energética, se lanzaron diferentes programas en todos los sectores de consumo – residencial, comercial, industrial, público y transporte – a lo largo de todo el país. Muchos de esos programas se potenciaron y siguen vigentes, pero una de las barreras encontradas es que se trata de iniciativas voluntarias que no siempre se logran extender de manera masiva. Es por esto que se requiere de una ley de presupuesto mínimos, para garantizar su aplicación en todo el territorio y todos los sectores.

Entre las iniciativas lanzadas desde la Subsecretaría de Ahorro y Eficiencia Energética se comenzó a delinear un proyecto de Ley Nacional de Eficiencia Energética, que luego de ser trabajado por el equipo del Senador Esteban Bullrich quedó plasmado en el proyecto S3290/19 que ingresó al Congreso en diciembre de 2019[1].

El proyecto de ley mencionado tiene por objeto “propiciar la utilización racional, eficiente, el ahorro y la conservación de los recursos energéticos contribuyendo a la preservación del ambiente en el territorio nacional, a través del diseño de políticas públicas tendientes a proteger el derecho de los habitantes establecido en el art. 41 de la Constitución Nacional en el marco del desarrollo sostenible; contribuir a la seguridad energética; promover la investigación y el desarrollo en la materia; crear condiciones propicias para incentivar el uso racional y eficiente de la energía; alentar cambios de hábito y adopción de conductas para el uso racional y eficiente de la energía por parte de la población; fomentar el uso eficiente de los recursos energéticos, tanto en la oferta de fuentes primarias, como en las etapas de transformación, transporte, distribución y en los distintos sectores de consumo; y aportar una significativa reducción de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) y otros gases de efecto invernadero”.

Está propuesta como una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental, debido al impacto positivo que generaría sobre el cuidado del ambiente por la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que surgen de manera directa cuando se implementan medidas y acciones de eficiencia energética.

La transversalidad de la eficiencia energética hace que esté presente en todos los sectores de producción, transporte, distribución y consumo de energía, en todas sus formas. Esto requiere del involucramiento de todos los niveles de gobierno, no solo nacional, sino también provincial y municipal, ya que hay muchos aspectos de regulación de eficiencia energética que se encuentran dentro de competencias de los gobiernos provinciales o municipales. En este sentido, a través de los presupuestos mínimos de protección ambiental, se asegura que las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios establezcan ciertas acciones que están bajo sus competencias, por ejemplo: definir, metas de ahorro de energía, programas para el cumplimiento de las metas y su correspondiente monitoreo; establecer una obligación anual a las distribuidoras de energía eléctrica (de jurisdicción provincial) para implementar medidas costo-efectivas tanto en sus instalaciones como en las de sus usuarios para alcanzar ahorros equivalentes al 1% de la energía vendida el año inmediato anterior; fomentar medidas y programas de eficiencia energética en el transporte vehicular dentro de sus jurisdicciones; implementar etiquetado energético y estándares mínimos de desempeño energético de las edificaciones destinadas a viviendas; implementar programas de uso racional y eficiente de la energía en el sector público de sus jurisdicciones, incluyendo políticas de eficiencia energética en las contrataciones públicas; incluir contenido de uso racional y eficiente de la energía en la currícula de la educación formal; implementar campañas de difusión y concientización del tema a la población en general.

La Autoridad de Aplicación queda pendiente de lo que establezca el Poder Ejecutivo Nacional. En este punto será importante definir una institucionalidad adecuada para garantizar la correcta y efectiva aplicación de la ley. La Autoridad de Aplicación tendrá entre sus funciones elaborar, aprobar y modificar el Plan Nacional de Eficiencia Energética (PlaNEEAr) y crear una fundación que tenga como objetivo incentivar el desarrollo y la promoción de las energías renovables y la eficiencia energética, esta será el Centro Nacional de Energías Renovables y Eficiencia Energética (CENEREE).

El PlaNEEAr establecerá las metas de ahorro, prioridades y programas de eficiencia energética en los distintos sectores – residencial, comercial, público, transporte, industrial-productivo y servicios-. Deberá tener una prospectiva de 15 años y actualizarse al menos cada 5 años.

El CENEREE tendrá entre sus funciones fomentar las líneas de desarrollo innovador y la articulación con instituciones de investigación y desarrollo en temas de energías renovables y eficiencia energética. Tanto para las misiones y funciones que deberá llevar adelante la autoridad de aplicación como para la constitución del CENEREE, será de fundamental importancia la conformación de cuadros técnicos, que tengan permanencia en el tiempo más allá de los ciclos políticos.

Dada la ya mencionada transversalidad de la eficiencia energética, la ley establece la creación del Consejo Nacional de Eficiencia Energética, formado por las áreas del gobierno nacional correspondientes a energía, ambiente, producción, ciencia y tecnología, educación, transporte y vivienda. La conformación y el funcionamiento de este consejo serán vitales para garantizar que las acciones y programas de eficiencia energética establecidos por la autoridad de aplicación estén alineados con los objetivos de las diferentes carteras y viceversa.

En cuanto a los alcances y obligaciones, la ley crea el Programa Nacional de Etiquetado y Estándar Mínimo de Eficiencia Energética (ProNEEM) unificando la normativa vigente referida a etiquetado de eficiencia energética y estándares mínimos; articulando entre las distintas autoridades competentes para implementar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa, actual y futura; priorizar la incorporación de nuevos productos o bienes al sistema de etiquetado de eficiencia energética;  y establecer los estándares mínimos para los productos o bienes involucrados. Se establece como meta que al 2025 al menos el 45% del consumo de energía del sector residencial corresponda a productos y bienes calificados energéticamente, y lleva ese valor al 60% para el 2030.

Este punto de etiquetado y estándares mínimos es sumamente valioso para contribuir al objeto de la ley, ya que acelera la participación de productos y bienes más eficientes en el mercado local y su adopción por parte de los consumidores. La experiencia internacional y local indican que los ahorros obtenidos por incorporación de estándares mínimos de eficiencia energética son mucho mayores que los que se alcanzarían si se dejara en una opción voluntaria la oferta y demanda de los productos o servicios involucrados o peor aún si no se dispusiera de un mecanismo de información del consumo como es la etiqueta de eficiencia energética.

Para los usuarios de “muy alto consumo de energía” (aquellos que utilizan más de 3000 TEP[2] anuales) se establece la obligación de implementar y certificar Sistemas de Gestión de la Energía, y para aquellos de “alto consumo de energía” (los que utilizan más de 1000 TEP anuales) el requerimiento es realizar e informar a la autoridad de aplicación auditorías energéticas cada cuatro años, al menos que tengan certificado un Sistema de Gestión de la Energía. Esta obligación se asemeja a una Directiva Europea que fija requisitos similares y ha permitido acelerar la adopción de medidas de eficiencia energética por parte de las empresas, principalmente las más grandes o aquellas energo-intensivas. Este tipo de obligaciones, al igual que los estándares mínimos, generan cierta resistencia al principio, pero luego cuando se ven los beneficios que traen sucede que incluso aquellos que no están alcanzados por la obligación terminan implementándola.

Para los pequeños usuarios de energía la obligación viene dada a través de las distribuidoras de energía eléctrica (de jurisdicción nacional) o de gas natural por redes, a quienes se les exige que implementen medidas costo-efectivas tanto en sus instalaciones como en las de sus usuarios, de manera que los ahorros obtenidos sean equivalentes como mínimo al 1% de la energía vendida el año inmediato anterior. Como contrapartida, se les admitirá que las inversiones realizadas en eficiencia energética puedan ser presentadas como parte de las requeridas en las instancias respectivas de revisión tarifaria integral.

Esta medida también se ha implementado con éxito en distintos países, y permite que a través de las distribuidoras se pueda llegar a los pequeños usuarios, que por su número y dispersión serían inalcanzables de manera directa por el estado.

El sector público nacional está alcanzado en todas sus dependencias – Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Ministerio Público -; estableciendo el registro de administradores energéticos, requisitos de establecer planes y programas de eficiencia energética en las distintas reparticiones y de incorporar estándares eficientes en las compras y contrataciones públicas de bienes y servicios.

Los sectores de transporte y edificaciones también están alcanzados por esta ley. En ambos casos se establecen regímenes de etiquetado de eficiencia energética y estándares mínimos, cada una con las características propias de cada sector, pero con el mismo objetivo que se planteó anteriormente para el caso de etiquetado de equipamiento, contar con metodologías de cálculo estandarizadas para caracterizar el consumo energético en función de la prestación, informar al consumidor sobre ese consumo y habilitar una metodología para establecer estándares mínimos a futuro.

Para acompañar el desarrollo del tema en los distintos sectores, se incorporan diferentes elementos para crear un mercado de eficiencia energética, entre ellos, un registro de prestadores de servicios de eficiencia energética y la incorporación de contratos por desempeño para el sector público. Esto fomentará y potenciará el desarrollo de empresas en el sector con el consecuente impacto positivo en creación de nuevos empleos.

Por último, pero no menos importante, se establecen mecanismos de fomento a través de la creación de una Cuenta de Desarrollo de Eficiencia Energética dentro del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de la Generación Distribuida (FODIS) creado por la Ley 27.424. Esta cuenta específica permitirá generar diferentes instrumentos financieros de promoción de la eficiencia energética; como préstamos específicos, bonificación o subsidio de tasas para desarrollo de proyectos o compra de equipamiento eficiente, financiamiento de actividades de difusión y generación de capacidades, financiamiento de actividades del CENEREE y otras que permitan acelerar la implementación de medidas que contribuyan al objeto de la ley.

El proyecto analizado crea las condiciones institucionales necesarias para el desarrollo de la eficiencia energética en Argentina. Cubre ampliamente todos los sectores -residencial, comercial, público, industrial, transporte- y aborda cada uno considerando sus condiciones específicas. También contempla las distintas jurisdicciones que intervienen en cada sector y quedan alcanzadas por los presupuestos mínimos de protección ambiental. Por otro lado, incluye todos los componentes que debe tener una política pública de eficiencia energética: programas sectoriales, obligaciones, incentivos y financiamiento, generación de capacidades técnicas y difusión y concientización a la población en general.

La eficiencia energética nos ofrece una gran oportunidad para cumplir con los compromisos nacionales asociados al Acuerdo de París, a la vez que capitalizamos otros co-beneficios ambientales, económicos y sociales; y nuestra responsabilidad como sociedad, cada uno desde el lugar que ocupe, es avanzar en ese sentido para bienestar de toda la población.


[1] Disponible en: https://www.senado.gov.ar/parlamentario/comisiones/verExp/3290.19/S/PL

[2] Toneladas Equivalentes de Petróleo

*Andrea Heins es consultora en eficiencia energética y desarrollo sostenible y presidente del Comité Argentino del Consejo Mundial de Energía (CACME). Entre diciembre 2015 y agosto 2018 fue subsecretaria de Ahorro y Eficiencia Energética de la Nación.

El CACME es una organización sin fines de lucro cuya misión es “Promover y apoyar los esfuerzos del World Energy Council en la búsqueda de la provisión y el uso sostenible de la energía para obtener el mayor beneficio para todos”.

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