LEY 27.520 DE CAMBIO CLIMÁTICO: UNA NORMA QUE NACIÓ CONSERVADORA Y QUE NECESITA SER MODIFICADA

*Artículo publicado en el informe «El rol del Congreso de la Nación en la descarbonización de la economía y la adaptación al cambio climático» del Círculo de Políticas Ambientales

La Argentina ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1994, luego de que el Congreso de la Nación aprobara la Ley 24.295. En el marco de la CMNUCC el país asumió una serie de compromisos, entre ellos, el de informar sus inventarios nacionales de gases de efecto invernadero (GEI), los programas nacionales con las medidas proyectadas para para mitigar y facilitar la adecuada adaptación al cambio climático, entre otras. Todo ello es reportado a través de las denominadas Comunicaciones Nacionales (CN). La Argentina ha presentado tres CN (1997, 2008 y 2015).

En el año 2012, las Partes de la CMNUCC decidieron presentar de forma periódica informes de actualización de sus CN, denominados “Informes Bienales de Actualización” (IBA o BUR por sus siglas en inglés). Estos informes reportan actualizaciones de las circunstancias y los inventarios nacionales de GEI, así como los avances en las medidas de mitigación adelantadas por los países, y las necesidades existentes en materia de financiamiento, acceso a tecnología y fortalecimiento de capacidades. Hasta la fecha la Argentina ha presentado tres IBA (2014, 2017 y 2019).

Además, el país ha ratificado los tres instrumentos de la CMNUCC: el Protocolo de Kioto en 2001 (luego de que el Congreso aprobara la Ley 25. 438); la Enmienda de Doha al Protocolo de Kioto en 2015 (el Congreso había aprobado la Ley 27.137 ese mismo año) y el Acuerdo de París (AP) en 2016, post aprobación de la Ley 27.270.

Uno de los cambios sustanciales que planteó este último instrumento hoy en vigor es que por primera vez todos los actores deben establecer sus propias contribuciones de mitigación. Con el fin de lograr la reducción de emisiones a largo plazo, el acuerdo establece que todas las Partes deben presentar compromisos de forma regular: son las llamadas contribuciones nacionalmente determinadas (NDC, por sus siglas en inglés). El objetivo principal del AP es mantener el aumento de la temperatura a fines de este siglo “muy por debajo de los 2° centígrados”, e impulsar los esfuerzos para limitar el Ley 27.520: una norma que nació conservadora y que necesita ser modificada 26 aumento de la temperatura incluso más, por debajo de 1,5° centígrados sobre los niveles preindustriales. Además, busca reforzar la capacidad para hacer frente a los impactos del cambio climático.

Para ello el AP define un esquema de gobernanza y monitoreo global para lograr una reducción drástica de las emisiones de GEI durante las próximas décadas, en línea con la evidencia empírica reflejada en el Quinto Informe del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés).

En este entramado de contribuciones, obligaciones y procesos continuos de negociación, el AP crea una lógica que conecta a las políticas climáticas domésticas con las estrategias de interacción entre los países en el escenario internacional. El AP establece los siguientes compromisos a las Partes: (A) la presentación de sus NDCs y una actualización periódica en miras de comprometer el mayor esfuerzo y ambición posible a la luz de las circunstancias nacionales de cada país; (B) inscripción de las NDC en un registro público de la CMNUCC; (C) rendición de cuentas de las de las NDC presentadas velando por la integridad ambiental, coherencia, exactitud, transparencia, exhaustividad, comparabilidad, evitando el doble conteo; (D) comunicar estrategias a largo plazo para lograr un desarrollo bajo en emisiones de GEI.

A la fecha, la Argentina ha presentado tres NDC´s: la primera en 2015 en su versión INDC (Intended Nationally Determined Contributions) en medio de las negociaciones por el AP; otra versión revisada de forma unilateral que fue presentada en 2016 en la COP22 en Marrakech; y la tercera en diciembre de 2020, en la que se establece una reducción de GEI que implica una estabilización de las emisiones actuales para 2030 y la carbono neutralidad para 2050.

En paralelo a las negociaciones internacionales, e incluso antes de alcanzarse el AP, muchos países avanzaron en la elaboración de normativa nacional referida al cambio climático. Si bien existen leyes vinculadas al tema (promoción de renovables, movilidad eléctrica, conservación y manejo de bosques, etc.)(1) , en este punto nos referimos a aquella legislación climática que obedece al concepto de norma de carácter general y obligatorio relacionada de manera directa con el cambio climático y es sancionada de acuerdo con el mecanismo constitucional de cada país (Moraga y Meckievi 2016); o aquella legislación marco que se ha definido como una ley, o norma con estatus equivalente, que sirve como base integral y unificadora para la política sobre cambio climático, y que aborda múltiples aspectos o áreas de la mitigación y la adaptación frente al cambio climático (o ambas) de manera holística y global (Nachmany et.al. 2015).

Entre los primeros países en dictar normas de este tipo aparecen Brasil y México, por ejemplo, que cuentan con legislación previa al AP. La ley argentina (27.520 o de cambio climático) llegó en el mes de noviembre de 2019 y fue aprobada al calor de las movilizaciones juveniles que replicaron en la Argentina las manifestaciones surgidas inicialmente en los países desarrollados. (2) (3)

Por otro lado, en los años recientes ha ido en aumento el número de países y organismos internacionales que asumen que el desarrollo económico y social durante este siglo deberá darse en el marco del objetivo de cero emisiones hacia el año 2050, para así limitar la suba de la temperatura global en 1,5°C. De los numerosos estudios realizados en los últimos años con este objetivo, tal vez uno de los más representativos sea el informe “Net Zero by 2050. A Roadmap for the Global Energy Sector” publicado recientemente por la Agencia Internacional de la Energía (IEA, por sus siglas en inglés 2021). (4)

Hasta abril de 2020 se había anunciado la adopción de planes de cero emisiones por parte de 44 países más la Unión Europea (UE); entre ellos suman el 70% de las emisiones globales de CO2. De todos ellos, diez países ya convirtieron ese compromiso en leyes nacionales, ocho están en el proceso legislativo de hacerlo y los restantes lo han plasmado a través de documento oficiales. El siguiente gráfico muestra la evolución de la cantidad de países que formalizaron programas de cero emisiones y la cobertura porcentual de emisiones que representan dichos programas.

Dicho esto, y teniendo en cuenta el año de su aprobación, los cambios acontecidos en las negociaciones internacionales a partir de 2009 e institucionalizados en 2015 a través del AP ( además de la penetración de la agenda climática en otros espacios internacionales que van desde el G20 hasta los organismos de financiamiento o el Foro de Davos), y la legislación en materia climática ya existente en otros países; la Ley 27.520 puede calificarse como conservadora, además de estar desconectada de los anuncios o compromisos oficiales que el país asumió antes de su aprobación e inmediatamente después.

No obstante, la norma ha avanzado en consolidar el diseño de una institucionalidad climática local, que en buena parte estaba ya establecida por decreto (5), al plantear la creación de un Gabinete Nacional de Cambio Climático, su composición y funciones, y un Consejo Asesor Externo, su composición y el carácter de sus recomendaciones.

 Por otro lado, si se la compara con normas similares dictadas en otros países, la ley entra en una tercera categoría dentro de la legislación climática (6), ya que además de abordar el diseño institucional, introduce lineamientos para adoptar medidas de mitigación, medidas de adaptación, y otros contenidos (Moraga y Meckievi 2016).

Dicho esto, consideramos que las herramientas de gestión propuestas son insuficientes y están desconectadas de los compromisos asumidos por el país ante la CMNUCC y el AP. En ese sentido, consideramos que debería realizarse una serie de modificaciones con el objetivo de actualizarla y adecuar los instrumentos que establece.

Metas de reducción de emisiones

A pesar de que meses antes de la aprobación de la Ley 27.520, el 25 de septiembre de 2019, el país se comprometió ante la Asamblea General de las Naciones Unidas (7) a desarrollar una estrategia de largo plazo para lograr metas más ambiciosas en la reducción de emisiones – incluyendo la carbono neutralidad en 2050-, y de que el país ya había presentado proyecciones para sus recortes de emisiones contempladas en las dos NDC de 2015 y 2016, la norma no contempla la meta a largo plazo (2050) ni metas intermedias (por ejemplo a 2030, cuando finaliza la primera etapa del AP). Recordemos, además, que la neutralidad de carbono al 2050 fue oficializada finalmente en la NDC presentada ante la CMNUCC en diciembre de 2020.

Teniendo en cuenta el carácter no vinculante de las contribuciones en el marco del AP, reforzar las metas de mitigación a través de una normativa local legalmente vinculante no sólo favorece la continuidad de las políticas climáticas domésticas, sino que además robustece el compromiso internacional del país ante la CMNUCC. A esta altura, como hemos visto, ya son varios los países que han asumido metas a mediano y largo plazo y las han institucionalizado a través de normativa nacional.

Por otro lado, y más allá de las contribuciones en el marco del AP, el hecho de prever metas cuantificables es una iniciativa útil, al permitir evaluar objetivamente los resultados alcanzados. Entre los países que cuentan con metas de reducción de emisiones, incluso sancionadas antes del AC, se encuentran México, Brasil, Reino Unido, Nueva Zelanda y más recientemente España, entre otros.

Plazos de cumplimiento

En relación con el punto anterior, la norma no establece plazos de cumplimiento para el recorte de emisiones ni para la implementación de los instrumentos de gestión propuestos.

Financiamiento

Si bien la Ley 27.520 establece de forma general en su art. 29 que el Presupuesto de la Administración Pública Nacional deberá incorporar, cada año, el crédito presupuestario para el cumplimiento de la ley, ello parece insuficiente.

En este sentido, se debería avanzar en la creación de un fondo específico con el objetivo de captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales; y la inclusión de una partida específica en el presupuesto destinada a cubrir los requerimientos financieros de la implementación de la ley (Moraga y Meckievi 2016).

En esta misma línea, y con el objetivo de dar cumplimiento a las metas de reducción de GEI, y sobre todo a las estrategias de adaptación -generalmente a cargo del Estado-, la norma reformulada debería establecer que las partidas presupuestarias asignadas por Presupuesto Nacional al fondo específico de cambio climático sólo podrán ser incrementadas en cada ejercicio y no disminuir (principios de progresividad y no regresión).

Las leyes de Brasil, México y Paraguay, por ejemplo, incluyen la creación de un fondo climático específico.

Articulación con el AP, las NDCs y la estrategia a largo plazo:

A pesar de que la norma fue aprobada tres años después de la ratificación por parte de la Argentina del AP, la Ley 27.520 no plantea referencia alguna a los compromisos asumidos en el marco de este instrumento; sólo hace mención del Acuerdo al momento de definir la autoridad de aplicación.

En este caso, una norma reformulada debería, en primer lugar, articular los instrumentos de gestión local con los compromisos asumidos por las Partes en el marco del AP para no redundar en las herramientas propuestas ni generar superposiciones8.

En esta línea, una nueva ley debería establecer criterios (en correspondencia con los requerimientos del AP) para la realización de las NDC, en términos de contenido, proceso de elaboración, transparencia, seguimiento y monitoreo, rendición de cuentas y participación de la ciudadanía y de las diferentes fuerzas políticas.

Por su parte, deberían incorporarse los lineamientos para establecer el proceso de elaboración, las metas intermedias, la actualización, el seguimiento y monitoreo, la participación, etc., de la estrategia climática de largo plazo para alcanzar la neutralidad en carbono al 2050.

En el mismo sentido, la norma tendría que sumar los criterios para la elaboración de los planes sectoriales de mitigación y adaptación al cambio climático en términos de contenido, procesos, seguimiento y monitoreo y rendición de cuentas. En materia de adaptación, los planes deberían, al menos, contemplar los sectores de biodiversidad, recursos hídricos, infraestructura, salud, turismo, pesca, entre otros.

Instrumentos económicos y financieros:

Más allá del financiamiento a la implementación de la ley y de aquellas políticas o acciones que la norma hace recaer sobre el Estado, en una legislación de estas características correspondería contemplar la implementación de instrumentos económicos y financieros a fin de guiar e incentivar las inversiones del sector privado hacia prácticas que reduzcan las emisiones.

La Ley 27.520 contempla en el art.24 inciso (e) que las autoridades competentes de cada jurisdicción establecerán medidas tendientes a diseñar y promover incentivos fiscales y crediticios a productores y consumidores para la inversión en tecnología, procesos y productos de baja generación de GEI, pero ello resulta insuficiente.

Algunas normativas climáticas dictadas en otros países han incorporado impuestos sobre las emisiones de carbono o la reducción de impuestos de aquellos productos, servicios o actividades bajos o neutros en emisiones. En ese sentido, la Argentina cuenta desde 2017 con un impuesto al carbono cuyo valor hoy se encuentra desactualizado (Villalonga, 2020), y los fondos recaudados por su aplicación no son destinados a cuestiones relacionadas al cambio climático. Bajo una ley marco de estas características, este impuesto podría actualizarse y dirigirse a contribuir a generar fondos para la estrategia de adaptación, establecer instrumentos de incentivos a la mitigación y/o financiar la creación de capacidades locales frente al cambio climático.

Por otro lado, existen numerosas propuestas para desgravar actividades que garantizan una reducción de emisiones y que podrían contemplarse(9). Otras alternativas existentes son las normas de emisión de GEI y los certificados de reducción de emisiones. Un ejemplo de la incorporación de estos instrumentos es el proyecto de ley de cambio climático que está debatiendo el Parlamento chileno.

Hay países que ya cuentan con normativa que incluye este tipo de mecanismos, como México, el Reino Unido, Brasil y Guatemala, entre otros.

Mecanismos de seguimiento, monitoreo y rendición de cuentas:

La Ley 27.520 establece que el Poder Ejecutivo deberá realizar un informe anual sobre su implementación dentro del informe anual de la situación ambiental creado por el art. 18 de la Ley 25.675 (Ley General del Ambiente). No obstante, y debido a la magnitud de la cuestión y de los compromisos internacionales que el cambio climático implica, la norma debería incluir una instancia de rendición de cuentas sobre la aplicación de la ley y las medidas relacionadas a ello mediante una presentación anual específica del jefe de Gabinete de Ministros ante el Congreso a la Nación.

El informe anual de avance debería contener lo realizado a instancias del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales.

Principios:

La Ley de Cambio Climático incorpora nuevos principios al derecho ambiental argentino, como los de transversalidad (entre diferentes áreas); prioridad (de las necesidades de los más vulnerables) y complementación (entre medidas de adaptación y mitigación).

Por otro lado, Ley 25.675 (General del Ambiente) contempla otros que son aplicables a esta ley de acuerdo con sus objetivos, tal como el principio preventivo, precautorio, responsabilidad, solidaridad, sustentabilidad y el de progresividad. No obstante, existen otros principios rectores de la política climática que podrían incorporarse en una normativa local:

NO REGRESIÓN > La legislación y las políticas públicas ambientales no pueden ser modificadas de manera que implique un retroceso en los niveles de protección alcanzados.

TRANSICIÓN JUSTA > Desde un punto de vista funcional, la transición justa tiene dos dimensiones principales: en términos de “resultados” (el nuevo paisaje laboral y social en una economía descarbonizada) y de “procesos” (cómo llegar allí). El “resultado” debería ser el trabajo decente para todos en una sociedad inclusiva que erradique la pobreza. El “proceso”, o cómo llegar allí, debería basarse en una transición gestionada mediante un diálogo social significativo a todos los niveles para garantizar que la carga se comparte de manera justa y nadie queda excluido (OIT 2018).

COSTO/EFECTIVIDAD > La gestión del cambio climático priorizará aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que representen menores costos ambientales, sociales y económicos (principio incluido

Creación de capacidades locales:

Por último, una nueva norma de cambio climático debería incluir el financiamiento para la creación de capacidades del sector público a nivel subnacional en materia de cambio climático. Las capacidades del sector público incluyen las funciones que las instituciones deben ejecutar, así como sus habilidades para desempeñarlas, además los recursos técnicos, humanos, financieros y de estructura necesarios para cumplir con sus objetivos climáticos, sean de mitigación y adaptación. El Estado nacional, a través de esta norma y en virtud del artículo 41 de la Constitución Nacional, debería garantizar que todas las jurisdicciones tengan los recursos para desarrollar las capacidades locales necesarias para gestionar de forma adecuada y eficiente las políticas locales de adaptación y mitigación y para recolectar datos y generar información al respecto. Teniendo en cuenta lo anteriormente señalado, y considerando la nueva contribución de la Argentina ante la CMNUCC y el AP y los impactos negativos cada vez más evidentes que el cambio climático está provocando a nivel global y local, es que el Congreso de la Nación debería avanzar en la modificación de una norma que sancionó apenas hace dos años pero que no cumple con requerimientos de base para la implementación de una política climática sostenida en el tiempo.

Referencias

(1) El Grantham Research Institute at LSE and the Sabin Center at Columbia Law School calcula que unas 2.324 alrededor del mundo. Disponible en Climate Change Laws of the World (climate-laws.org). Último ingreso 25/09/2021.

(2) Para profundizar en los antecedentes de esta norma se recomienda ver: Fundación Expoterra y Sustentabilidad sin Fronteras (2020)

(3) Para entonces el movimiento de jóvenes y algunos legisladores buscaron sancionar una ley de emergencia climática que quedó trunca. Ver Testa 2020.

(4) El “Net Zero by 2050. A Roadmap for the Global Energy” se publicó en mayo 2021 y fue desarrollado por la Agencia Internacional de Energía (IEA). Este estudio fue desarrollado especialmente para las negociaciones de alto nivel de la 26° Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático que se realizará este año en Glasgow y el mismo fue solicitado por la presidencia de dicha reunión.

(5) Decreto 891/16 – Creación del Gabinete Nacional de Cambio Climático Decreto 891/16 – Creación del Gabinete Nacional de Cambio Climático – Argentina Ambiental (argentinambiental.com)

(6) Según la clasificación realizada por Moraga y Meckievi (2016): (1) regulaciones que se limitan a crear una institucionalidad de cambio climático, estableciendo comités o comisiones; (2) otras que además de lo anterior regulan medidas de mitigación; (3) y una tercera categoría de normas que aborda el diseño institucional, mediadas de mitigación, medidas de adaptación, y otros contenidos (3)

(7) Mensaje del presidente Mauricio Macri en la 74° Sesión de la Asamblea General de la ONU. Disponible en: https://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/46315-mensaje-del-presidente-mauricio-macri-en-la-74-sesion-de-la-asamblea-general-de-la-onu

(8) El Acuerdo de París, al reconocer la primacía de la política interna en el cambio climático, permite a los países establecer su propio nivel de ambición para la mitigación en un proceso de negociación constante, por lo que la meta de reducción de GEI propuesta en la NDC debería contar, necesariamente, con un sustento a nivel doméstico.

(9) Subsidios a la eficiencia energética en lugar de subsidiar el consumo; quita de IVA al material reciclado entre otros.

Bibliografía

Agencia Internacional de Energía -IEA, por sus siglas en inglés- (2021). Net Zero by 2050. A Roadmap for the Global Energy.  Disponible en: https://www.iea.org/events/net-zero-by-2050-a-roadmap-for-the-global-energy-system

Climate Change Act- Reino Unido. (26/11/2008). https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/27/contents

Climate Change Response (Zero Carbon) Amendment Bill New Zealand. https://www.legislation.govt.nz/bill/government/2019/0136/latest/LMS183736.html

Decreto 7-2013. Ley Marco para Regular la Reducción de la Vulnerabilidad, la Adaptación Obligatoria ante los Efectos del Cambio Climático y la Mitigación e Gases de Efecto Invernadero. Guatemala. https://www.marn.gob.gt/Multimedios/2682.pdf

Fundación Expoterra y Sustentabilidad sin Fronteras (2020). Ley 27.520 Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático. Antecedentes e implicancias de su promulgación y propuestas para una mayor ambición climática.

Grantham Research Institute at LSE and the Sabin Center at Columbia Law School. Último acceso 25/09/2021 www.climate-laws.org

Ley 12.187- 29/12/2009. Brasil. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12187.htm

Ley 5.875 Nacional de Cambio Climático. Paraguay https://www.bacn.gov.py/leyes-paraguayas/8712/ley-n-5875-nacional-de-cambio-climatico

Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética. España. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-8447

Ley General de Cambio Climático. México https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/347021/LGCC_130718.pdf

Moraga P. y Meckievi S. (2016). Análisis comparativo de legislación de cambio climático. Centro de la Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2, Chile.

Nachmany M., Fankhauser S., Townshend T., Davidová J., Kingsmill N., Landesman T., et al (2015). Estudio sobre legislación de cambio climático 2015. GLOBE International, Unión Interparlamentaria y Grantham Research Institute on Climate Change and the environment.

Observatorio de la Ley de Cambio Climático para Chile. Último acceso 23/09/2021. https://leycambioclimatico.cl/

Testa M. E. (2020). La declaración de la emergencia climática. Agenda Ambiental Legislativa 2020. Círculo de Políticas Ambientales.

Villalonga J.C. (2021). El escenario que nos plantea la nueva meta de emisiones 2030 Sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional 2020 de la Argentina. Círculo de Políticas Ambientales.

Villalonga J.C (2020). La adopción del impuesto al dióxido de carbono. Agenda Ambiental Legislativa 2020. Círculo de Políticas Ambientales.

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