Por Yanina Rullo*
Artículo originalmente publicado en la Agenda Ambiental Legislativa 2023
En tiempos de pandemia, la mirada sobre la naturaleza cambió. Las restricciones al movimiento cambiaron la relación y la percepción de las personas con las calles y la circulación; y los espacios y ambientes naturales cobraron mayor relevancia. La naturaleza quedó en evidencia como indicador de calidad de vida, y por ello su valoración sobre los beneficios que aporta a la salud y al bienestar humano.
En este contexto, muchos eligieron más presencia de naturaleza en sus vidas, pero con ello también se dio el redescubrimiento de la cruda realidad, que muestra el descuido y la degradación.
Los humedales representan en nuestro país algunos de estos ejemplos de destrucción, degradación o desprotección del ambiente natural. Muchas veces, las presiones económicas, ya sea por una real necesidad productiva o por ausencia de una verdadera conciencia sobre cómo poder usarlos de manera racional y sostenible, hacen que estos reservorios de agua dulce estén en peligro.
Los ecosistemas de humedales son considerados recursos naturales con un gran valor estratégico, como grandes reservas de agua dulce. Son, como los bosques nativos, ambientes que albergan una riquísima biodiversidad. En cada región de nuestro país, los humedales contienen distintas especies de animales y plantas únicas que no se encuentran en otras partes del mundo. A la vez, estos lugares también prestan servicios valiosos para el bienestar de los seres humanos, ya que cumplen un rol fundamental para la regulación y purificación del agua, reducen el riesgo de inundaciones, contribuyen a mitigar el cambio climático, proveen alimentos y son sitios para la recreación y el turismo.
¿Cómo es, entonces, que aún hoy no existe en Argentina una ley o regulación que los proteja? En nuestro país los humedales todavía esperan.
En Argentina hay humedales desde Ushuaia hasta la Quiaca. Ríos, lagos, lagunas, vegas, salinas, turberas, albuferas, y humedales asociados a pastizales son algunos de los ambientes que se encuentran gravemente amenazados.
Actividades productivas como la minería de litio en las salinas o lagunas del Norte; las construcciones ilegales en las turberas patagónicas; los endicamientos y canalizaciones en las zonas del Litoral o la Región Centro; o los grandes barrios cerrados en canales y humedales de la región bonaerense afectan no sólo el equilibrio dinámico de estos ecosistemas, sino también la economía tradicional de cada comunidad que vive de estos lugares. Los ambientes naturales no sólo embellecen los paisajes, sino que prestan vida a cada región.
Cada vez más, y con mayor urgencia, se evidencia en el territorio la necesidad de regular las condiciones de uso de estos ambientes: lineamientos sobre cómo y dónde realizar actividades productivas, cómo realizarlas o cómo protegerlos. En definitiva, cómo establecer criterios para un desarrollo y planificación territorial en coincidencia con las necesidades de cada comunidad.
Ley Nacional de Humedales: la deuda pendiente
En el año 2013 fueron presentados los dos primeros proyectos de ley de presupuestos mínimos para la protección y uso racional de los humedales en la Cámara de Senadores de la Nación. En ese entonces, el senador socialista por la provincia de Santa Fe, Rubén Giustiniani (quien ejercía la presidencia de la Comisión de Ambiente), y la senadora Elsa Ruiz Díaz (FPV) por la provincia de Entre Ríos, fueron quienes impulsaron el debate en el Parlamento, y tras varias instancias de tratamiento y negociación, se obtuvo una media sanción (1) por unanimidad ese mismo año. Sin embargo, y a pesar de contar con el apoyo público de más de 100 organizaciones ambientales (2) y sociales de todo el país, el aval del sector académico y científico, y el respaldo de los bloques de diferentes fuerzas políticas, el proyecto perdió estado parlamentario en 2015, tras no lograr avances en la Cámara de Diputados.
En el año 2016, diversas iniciativas fueron presentadas nuevamente por distintas fuerzas políticas, tanto en el Senado Nacional como en la Cámara de Diputados. Quien ejercía el Poder Ejecutivo en ese momento, el presidente Mauricio Macri, también señaló la importancia de tener una normativa de estas características y anunció su intención de que se sancione una ley nacional en esta dirección. Pero esto nunca sucedió.
Mientras tanto, a fines del 2016, una segunda media sanción fue aprobada en la cámara alta, impulsada esta vez por el entonces senador Fernando “Pino” Solanas. Tras varias y consecutivas reuniones y jornadas de trabajo en diversas comisiones, la cámara aprobó una nueva media sanción, aunque con modificaciones sustantivas a su texto original. El proyecto de ley fue aprobado, pero dejando fuera de regulación a los salares de altura (donde se encuentran los yacimientos principales de litio). La nueva media sanción tampoco logró convertirse en ley debido a que, nuevamente, perdió estado parlamentario en Diputados. Corría el año 2017.
El último gran debate parlamentario en torno a la Ley de Humedales se llevó adelante en los años 2019/2020, cuando el Diputado Nacional Leonardo Grosso (FPV) alcanzó un dictamen favorable de mayoría en la Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Diputados. El proyecto contó con múltiples apoyos de organizaciones ambientales, científicas y sociales, y diversas fuerzas políticas que participaron del debate; pero tampoco logró avances significativos.
En el mes de marzo del 2022, junto con 23 diputados firmantes de diferentes bloques, el legislador decidió reincidir con una nueva presentación, esperando esta vez llegar a un consenso legislativo. Lo mismo hicieron los diputados Ximena García y Maximiliano Ferraro (JxC). Si bien por primera vez se logró dictaminar un proyecto de Ley de Humedales en Diputados (se alcanzaron dos dictámenes: uno de mayoría (JxC) y otro de minoría (FdT)), éstos no lograron pasar al recinto.
Pareciera que la política no ha encontrado aún caminos de consenso maduros para avanzar con una legislación acorde a la realidad de los humedales.
No obstante, debemos reconocer como conducente, de algún modo, la construcción multisectorial que todo este proceso produjo en la sociedad civil.
Simultáneamente a los mecanismos de articulación que se habían establecido entre algunos de los actores (mayormente expertos, técnicos de agencias estatales y ONG) se facilitaron y promovieron -a lo largo de todo este período- otras formas de intervención político-administrativas. Entre otras, cabe mencionar la publicación de lineamientos teórico-metodológicos para la producción de un Inventario Nacional de Humedales a través de la articulación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y la construcción de un Inventario Provincial de Humedales de Buenos Aires a nivel de sistema de paisaje, realizado por el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible.
Vale destacar, además, la generación de instancias de capacitación para técnicos y funcionarios provinciales y municipales, entre otros. Asimismo, múltiples organizaciones socioambientales llevaron y llevan adelante distintas acciones orientadas a visibilizar y amplificar una demanda que excede lo meramente legislativo, y que cuestiona las prácticas productivas y los modelos de desarrollo.
¿Qué dicen los proyectos?
Los proyectos de ley presentados en el Congreso nacional establecen, en líneas generales, directrices que le dan, tanto a la autoridad nacional ambiental (la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación) como a las autoridades ambientales provinciales, herramientas para llevar adelante acciones de manejo y uso sustentable de los humedales en el marco de sus competencias.
A grandes rasgos, y aunque con ciertas diferencias en torno a las autoridades a cargo y en la cronología de la implementación de los instrumentos de política ambiental, los proyectos de ley establecen la definición de los humedales, la realización de un inventario nacional y de un ordenamiento territorial de los humedales con el fin de definir cómo se debe proceder en cada zona regulada.
¿Qué debería contener una ley de humedales?
- La norma debe ser de presupuestos mínimos (PPMM) para que la tutela ambiental sea común para todo el territorio nacional e imponga “condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental”, tal cual lo expresa la Ley General del Ambiente N.º 25.675 en su artículo 6.
- La mayor parte de los proyectos de Ley coinciden en establecer la definición de ¨humedales¨ consensuada por la comunidad científica nacional en el Taller “Hacia un Inventario Nacional de Humedales” organizado por el MAyDS en septiembre de 2016, luego adoptada por el Consejo Federal de Medio Ambiente a través de la Resolución (COFEMA) 329/2016. La misma es la que se utiliza para la elaboración del inventario nacional, que aborda varias escalas espaciales: Regiones y subregiones de humedales (Nivel 1), Sistemas y subsistemas de humedales (Nivel 2) y Unidades de humedales (Nivel 3).
En la Argentina se entiende por humedales a aquellos ambientes en los cuales la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo¨.
- Inventario Nacional de Humedales (INH): La extensión y la intensificación de diversas actividades productivas, así como de algunos usos residenciales, llevan a practicar diferentes tipos de intervenciones sobre los humedales, algunas veces favorecidas por el menor precio de la tierra en éstos. Así, al interés por los valores de los humedales y a su preocupación por su conservación, se opone una tendencia a interferir en su funcionamiento, o directamente a reemplazarlos.Por ello el establecimiento de un Inventario Nacional se hace necesario y así está establecido en la mayor parte de los proyectos de ley.
Se debe prever que el Presupuesto General de la Nación incluya una partida presupuestaria destinada a la elaboración y actualización del Inventario.
- Ordenamiento territorial (OT): El ordenamiento ambiental del territorio es el principal instrumento que debe establecer una Ley de Humedales, es una herramienta de política y gestión ambiental contemplada en la Ley General de Ambiente N° 25.675. Su objetivo es localizar las diferentes actividades que desarrolla la sociedad de acuerdo con la capacidad de carga de los ecosistemas y atendiendo a la sustentabilidad social. Debe ser elaborado por las jurisdicciones provinciales de manera participativa con los diferentes actores de la sociedad en un plazo razonable de un (1) año.
La ley debería establecer de modo preciso y claro los criterios de sostenibilidad y categorías de conservación para realizar el ordenamiento, de manera que no haya criterios dispares entre las provincias (que es lo que ocurre en la actualidad). Sin este requisito la ley no sería de presupuestos mínimos y se desvirtúa su objetivo. Una vez finalizado el mapa de OT, el mismo debe plasmarse en una ley aprobada por las legislaturas provinciales, esto amplía la participación a los representantes de las fuerzas políticas y le da mayor fortaleza y estabilidad, evitando arbitrariedades que puedan cometer los ejecutivos de turno. La Autoridad de Aplicación Nacional debe brindar -cuando así lo requieran las autoridades competentes provinciales-, asistencia técnica, económica y financiera necesaria para realizar el OT, el cual deberá ser actualizado periódicamente por cada jurisdicción.
- No todos los proyectos de ley presentados cuentan con este ítem, aunque es deseable e importante en una Ley de Humedales que posee instrumentos de política ambiental como el INH y el OT, incorporar una moratoria de actividades nuevas mientras el inventario se lleva adelante. La moratoria durante el tiempo en que transcurra el INH y el OT es imprescindible para que no se vaya modificando el territorio que se está inventariando y luego ordenando. También garantiza que los procesos de OT en cada jurisdicción se realicen sin demoras.
- La ley debe prever sanciones para quienes infrinjan la ley y sus normas reglamentarias y complementarias.
- La asignación de fondos de compensación en la ley es importante para garantizar la conservación de las áreas destinadas para tal fin y el manejo sostenible de las que sean categorizadas bajo usos productivos. El texto debería establecer criterios que indiquen cómo se distribuirán esos fondos, y en este sentido establecer, como condición necesaria para las jurisdicciones, la aprobación del OT mediante ley provincial.
¿Por qué necesitamos una Ley de humedales?
A nivel mundial se reconoce a los humedales como los ecosistemas que más servicios y bienes prestan a la sociedad y, paradójicamente, son los ambientes más afectados y con mayor amenaza de pérdida ocasionado por las actividades humanas. Por este motivo, diversos convenios y tratados internacionales solicitan establecer inventarios y medidas para su conservación.
Los humedales son ecosistemas particulares, cuyas características estructurales y funcionales dependen de características climáticas regionales, pero fundamentalmente de condiciones locales hidrológicas y geomorfológicas. Por otra parte, los humedales de origen natural son también hábitats naturales para más de 250 especies de aves en Argentina que tienen relación directa y dependen de estos ecosistemas para su existencia.
Aunque los humedales no sólo son ambientes de la flora y la fauna, son ecosistemas que ofrecen bienes y servicios indispensables para nuestra supervivencia tales como pesca, aprovechamiento de fauna silvestre, pastoreo, agricultura, actividad forestal, transporte, recreación y turismo, entre otros.
Los humedales juegan un papel fundamental en la regulación climática, el mantenimiento de las fuentes y caudales de agua, la regulación de inundaciones y sequías, la protección contra fenómenos naturales, la manutención de la calidad del agua, a través de la retención de sedimentos y nutrientes, y reserva de agua. Por ello, son y deben ser considerados uno de los patrimonios naturales más importantes.
*Autora:
Yanina Rullo es periodista y Licenciada en Comunicación. Actualmente trabaja como consultora independiente, impulsando la agenda ambiental en distintos espacios institucionales. Su trayectoria está ligada a la defensa del ambiente, habiéndose desempeñado en gestión tanto en organizaciones de la sociedad civil como en ámbitos públicos e institucionales. Posee amplia trayectoria en proyectos de alcance nacional, regional e internacional.
Referencias:
(1) https://www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/3487.13/S/PL
(2) Más de 100 organizaciones de todo el país piden que se apruebe la “Ley de Humedales” http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias/Mas-de-100-organizaciones-de-todo-el-pais-piden-que-se-apruebe-la-Ley-de-Humedales/
(3) Macri anunció una nueva Ley para regular los humedales: http://www.telam.com.ar/notas/201602/134943-macri-ley-humedales.html
Punto Verde Blog 